街区制在规划管理阶段的实施方法研究——以东海县为例

赵彩苹

（东海县规划局 江苏连云港 222000）

1 绪论

新中国成立以后，特别是改革开放以后，城市化进程令人瞩目，城市居住小区爆发式增长，经过近十年的快速发展，传统的封闭式住宅小区与国外开放街区相比，交通拥堵等城市疾病逐渐显露出来，并逐渐引起国家有关部门和专家学者的重视。

在此背景下，2016年国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。其中，第六部分第十六条针对城市交通拥挤问题，优化街区路网结构提出了“街区制”的新思路，具体意见为：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统”[1]。安居才能乐业，街区制改革关系到我国亿万民众的切身利益，开放式街区论调一经提出，就引起了社会各界的热烈关注与讨论。本文以笔者工作生活地——东海县为例，对是否推行街区制居住模式以及在规划管理阶段如何操作实施展开思考研究。

2 东海县实行街区制居住模式的可行性分析

2.1 现状主要问题

东海县位于江苏省东北部，连云港市下辖县。2015年底城区人口26.53万人，典型的苏北地区小城市。江苏苏北2013年人均GDP为4.54万元，与全国平均水平基本相当，仅为苏南的41.3%，总体上基本可视为欠发达地区[2]。东海县自2002年以来，不断加大建设力度，到2015年为止，短短十几年时间，建成区面积由8km2扩大到30km2，扩大了近4倍。由于历史原因和规划的滞后性，老城区道路宽度和路网密度均跟不上城市发展的速度，给现状交通造成很大压力，目前也只能依靠拓宽现状路面来缓解交通压力，但成效不明显。究其原因主要有以下几点：

（1）封闭式大小区现象明显

在东海现状地形图上随意截取一个片区，就能直观的看到封闭式大小区甚至是超大小区随处可见，这种大盘子现象给东海县带来了一系列问题，如支路交通差、居民社会交往淡化、超大住宅小区物业管理不到位、公共设施共享性差、居住区空间形式“千盘一面”等。时至今日，大地块出让还在继续推行中。

（2）路网密度不高

东海县中心城区内部路网呈方格网状，其中主干路“八横十纵”。截至2017年底，核心建成区路网密度4.66，尚未达到规范要求。主次支路总体比例=1：0.82：0.77，道路级配不合理，干路比例偏高，支路密度不足。

（3）机动车和电动自行车保有量持续增长

在城市路网密度偏低的同时，东海县机动车保有量持续增长，截止到2016年年末，私人汽车保有量97673辆，比上年净增长49.2%。这样的保有量和增长速度已位居连云港市下辖县之首。

2.2 封闭式小区和街区制利弊分析

任何事物都有两面性，不能只看到其中一面而忽略另一面，要辩证的去看待事物的优缺点，然后综合考虑自身情况，从而做出正确选择。

（1）封闭式居住小区

封闭式居住小区一般是指具有围合结构，进行封闭式管理的居住小区[3]。

此种居住模式封闭式管理，安全性高，符合我国民众长期居住的心里需求。与美国人的持枪自卫相比，中国人从古至今更喜欢筑高围墙来寻找安全感。设在主要出入口的门卫或管理人员对减少外人随意出入、流动摊贩肆意摆卖有较大作用。

（2）街区制

街区制是西方国家通常采用的城市规划建设方式，实际上是由城市主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放式街区模式。

2.2.1 对城市的积极影响

进一步完善城市功能，缓解城市道路交通拥堵、提高社区建设资源使用率、增强社区文化生活交流活力。与封闭式小区相比，开放式的街区制的优点就是资源共享。且能激活神经末梢，增加城市的经济活力。如南方一些城市的骑楼，就是典型的街区制，居民们往来密切，邻里关系融洽。

2.2.2 可能引发的不良后果

（1）传统思想受到冲撞

中国人喜欢封闭式住宅思想由来已久，从农耕社会发展到现在的社会主义初级阶段，中国仍然是一个围墙社会：绵亘万里的长城、皇帝居住的紫禁城，高围墙的机关大院、北京的四合院，以及其他文人墨客和达官贵人遗留下来的宅子，或大或小几乎都是封闭式的院落。往眼下看，几乎每个城市都有的城中村，同样是房屋院落齐全。我们现在流行的封闭式居住小区不过是新中国成立后大院式规划模式的翻版，虽然不是每家每户独立封闭，但是他的相对封闭也在人们的可接受范围之内。

（2）住宅安全难以保障。

封闭式小区只有少量的开口与城市相连，可以减少盗窃犯、流浪汉等对小区内住宅的危害。而开放式小区，则少了一层防御。然后是交通安全，封闭式小区没有过境交通，内部车辆较少，特别是实现了人车分流的小区，内部几乎没有汽车。能给老人、孩子在小区内提供一块玩耍嬉戏安全区域。

（3）物业管理难度加大。

小区的配套设施费用是由各位业主出的，但是却为社会所使用，停车位、小区绿化等等都难以分配使用。封闭式小区的内部景观和花园，基本只为小区居民提供服务，并且同样成本下可以维持比开放更好的品质。

3 关于东海县如何推行街区制的思考

（1）已建成的封闭小区

对已经建成的现有成熟小区考虑小区自身特点的情况下尽可能的进行微提升，比如位于交通盲点位置上的超大小区，是否可以在尽量不影响业主利益和生活方式的基础上进行分块处理增设分区域围墙和门卫设施。许多居住小区内部的道路不规则，如果放开作为公共道路通行，必须要经过相应的改造，此类的“硬件”改造离不开政府的参与。当然，这样还会涉及到开放的道路是否要征收或者提高的小区管理费用如何解决，政府需要给出意见，本文不针对这些问题进行讨论。

（2）已出让未建成或正在建设的地块

对于已出让但未建或者正在建设的小区，在小区方案阶段进行团块控制，需要保留为城市支路的部分在方案阶段予以明确，其他被道路割裂的部分分别加设透空式围墙，并分别满足中心活动绿地的要求。对开发商增加的造价或者利益损失建议可以通过减免基础设施配套费或容积率补偿的方式来解决。

（3）未出让地块

对于未出让地块我们要在控制性详细规划阶段对地块的规模加以明确进行控制，每一个地块享有的自己的微景观和微配套设施，以及老人儿童活动场地。可以几个地块组合成一个组团进行出让，以保证整个片区风貌的协调和完整性，也可以满铺地下空间用来满足停车要求，但是其中需要保留为城市支路部分必须开放与城市道路衔接。建议地块用地性质商住分离，纯住宅地块依然保留围墙，商业地块可以规划为不设围墙的开放式街区。

4 结语

目前，随着新版《城市居住区规划设计标准》开始实施，各地规划部门都应该对街区制如何推行进行系统思索和研究，相应国家政策要求的同时找到适合自身发展的实施方法。在经济发展的初期阶段，各个城市都不能“一刀切”地的实施开放式街区制，而应该多角度思考和分析，尊重城市发展的历史客观性，根据不同的现实状况和发展要求，制定多元化和因地制宜的实施策略，走分类实施之路。