新时代建筑业改革与发展的路径选择（上）

文 / 王彬武

改革开放40年来，我国建筑业发展取得了巨大成绩，国民经济支柱产业地位和社会发展“稳定器”作用显著增强。2017年，建筑业总产值达到21.4万亿元的历史峰值；建筑业增加值达5.57万亿元，占国内生产总值的6.73%；建筑业从业人员达到5536.9万人，占全国就业人员的比重达到7.13%，从事建筑业的农民工占农民工总量的比重为18.9%。建筑业对外承包工程业务完成营业额1685.8亿美元，占全国“走出去”营业额近50%，对外承包工程大国地位不断巩固，“中国建造”正成为我国推动“一带一路”建设的亮丽品牌。应该说，建筑业在促进经济增长、推进新型城镇化建设、吸纳农村转移人口就业、维护社会稳定和提升国际影响力等方面发挥了不可替代的作用。肯定成绩的同时，也应看到当前我国建筑业改革与发展中仍然存在诸多问题。主要表现在建筑业管理体制机制不健全，工程建设方式粗放，组织化程度较低，工程建设标准国际化水平不高，建筑工人职业技能有待提升，工程质量问题较突出，企业主体和人民群众还不满意。

建筑产品关系到人民群众生活的切身感受，特别是高品质的建筑产品能够直接提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。站在新时代的起点，我国建筑业改革与发展必须坚持以深化供给侧结构性改革为主线，坚持走市场化、法制化、现代化、国际化的道路，不断提高建筑产品质量，推动行业高质量发展。

一、坚定不移地走市场化道路

（一）以放开企业市场准入为重点，促进建筑业健康发展

企业资质管理制度是改革开放之后，规范建筑市场秩序，加强建筑市场监管的改革成果。在过去近30年中，资质制度在规范行业秩序，引导建筑业组织结构调整，促进行业发展中发挥了积极作用。但随着形势发展，资质制度对企业的行政牵引过强、引发挂靠，弄虚作假，限制企业扩展业务领域的副作用愈来愈明显。

长期地看，采用市场机制，诸如担保、保险手段控制市场准入是大势所趋。但在市场手段尚不成熟的当前阶段，我们拟采取有条件的放开，即对于确实能够保证合同履约、后期保修服务的企业放开资质条件。允许其突破资质限制，承揽工程，为市场机制发育发展留出空间。同时，改革现行资质管理制度，减少企业资质类别和级别，简化企业资质标准，将考核重点放在企业资产、信用和工程业绩上。在资质审批中，也要进一步优化审批程序，提高审批效率，不断深化建筑领域行政审批制度改革。

（二）以强化建设单位建设首要责任为重点，构筑建筑市场健康运行基础

目前，建筑市场由建设单位主导。项目采取什么样的承包方式、是否采用先进技术、项目组织是否专业、交易是否公平、是否遵守建设程序、保证质量安全的费用能不能落实、是否追求项目全生命周期的投入产出效益等，都取决于建设单位，因此，建设单位的行为必须有规范，有制约，有正向追求。

当前我国建筑市场的基本状态可以描述为：处于强势地位的甲方、处于弱势地位的乙方和有失公允的第三方。据国家有关部门统计和执法检查表明，建筑市场检查出来的问题中，建设单位/业主的违规行为占70%以上。建设单位存在的突出问题主要表现在：一是违反法定建设程序。建设单位在工程建设中不遵守规划许可、施工图设计文件审查、施工许可和竣工验收备案等规定；二是建筑工程招标投标不规范。建设单位在工程承发包过程中或规避招标，或虚假招标，或采用“阴阳合同”；转包、违法分包、挂靠现象严重；部分建设单位甚至在招标过程中设置陷阱诱使建筑企业低于成本价中标；三是资金不到位，恶意拖欠工程款。工程款拖欠时间一般在一年到五年，许多项目工程款已形成坏死账。部分建设单位以物抵款，变相克扣施工单位的应得款项。此外，要求企业垫资施工的程度越来越高，前几年垫资强度一般到工程进度达到正负零的水平，现在则增加到主体完成一半甚至到主体封顶。压工期和压级压价现象普遍存在；四是过度肢解分包工程。多数情况下，总承包企业只负责主体结构施工，利润空间被大大压缩；另一方面，还要担负分包施工的工期、质量、安全等一系列责任；五是在合同履行中的违规问题。或擅自删减、变更相关的工程项目，或随意提高工程的质量等级要求；政府投资项目在预算内完成的极少，多数都超过预算20%～30%，有的甚至超过1～2倍。

规范建设单位行为，首先要明确建设方在项目建设过程中的责任主体和责任人。除了自然人进行的建设项目之外，所有的建设项目都应该明确设立建设项目法人。在私人投资项目和特许经营权融资建设项目中，项目法人是投资人。在政府投资项目中，如采用自建模式，项目法人就是使用单位；如采用工程指挥部方式，项目法人就是工程指挥部；如采用代建制，项目法人就是代建单位；如采用组建项目法人方式，项目法人就是项目公司。

规范建设单位行为，需要对不同投资主体的建设项目进行分类治理。对政府投资和非政府投资两种类型的建设项目，应该采取“一手抓、一手放”的方针。也就是说，对于前者，不仅要在招投标方面做出强制性的规定，而且要对项目的实施进行强制性的监控。这样做，虽然会导致部分成本的增加，但是可以有效减少寻租和腐败，这也是国际惯例。对于后者，应该给予充分的自由，以保证项目的效率。现行的法律法规对这两类性质的建设项目的界定不够明确，一方面不利于对政府投资进行规制，另一方面也不利于非政府投资项目的效率。此外，政府投资工程要进行相对集中的专业化管理。

规范建设单位行为，必须保证建设单位权利义务对称。建设单位在工程项目建设过程中的责任不能免除，且要与自己决策权利对称。无论是招标、总包、分包、采购、造价、支付、管理、签约履约，凡是施行权利的，都要担负责任，且要与施工承包单位一样严格追究。

规范建设单位行为，要促进其优先采用工程总承包模式。工程总承包模式包括设计-采购-施工总承包和设计-施工总承包。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

（三）以解决拖欠工程款为重点，建立健全建筑市场诚信体系

工程款被大量、长期拖欠一直困扰着建筑业。其中政府拖欠严重。竣工后审计时间太长，久审不决，企业迟迟拿不到决算款。有的建设单位为了达到削减结算额或是延长决算时间的目的，违反规定对工程进行重复审计。“新官不理旧账”，拖欠旧账更难讨还。资金是企业的命脉，资金不能收回，不能正常流转，企业生存面临威胁，发展更成为一句空话。彻底解决拖欠工程款问题，拟强制推行工程款支付担保制度，并在法规层面完善支付制度。

强制推行工程款支付担保、工程预付款担保。规范建设单位和总承包单位的履约行为，推动银行开展工程担保相关业务，鼓励保险公司开展与工程有关的保证保险业务。到2020年政府投资工程全面实行工程担保制度，到2025年形成制度完善、担保机构成熟、运行机制健全的工程担保体系。

工程开工需保证资金充足。要旗帜鲜明地反对没有资金或者资金不足就进行工程建设，政府投资工程尤其要保证资金充足到位，绝对不允许强令企业垫资。也要加大对于社会工程资金到位的监管，资金不到位不给予施工许可。

法规要规定建设工程合同中必须明确支付方式。工程款支付必须采用预付工程款、工程进度款、工程竣工价款的结算与支付方式。法规要规定工程竣工结算期限。在相关法规中，要规定工程竣工验收合格后的竣工结算期限。承包单位在及时向发包单位提交工程竣工结算报告和完整的结算资料后，发包单位应当在规定的审查期限内完成审查和确认。工程价款结算报告经双方确认之后，发包单位应当及时结清工程款，不允许超过国家规定期限。

法规要将结算资料纳入竣工验收必备资料。在现行的工程竣工验收备案资料中，将工程款结算资料作为竣工验收备案资料之一，竣工结算没有完成，工程不得投入使用。

法规要给予承包单位应有制约权力。发包单位不按照合同约定按期拨付施工工程进度款，承包单位有权顺延工期、暂停施工并要求解除合同，并有权要求发包单位赔偿因此造成的损失。发包单位未按照合同约定按期支付工程竣工价款的，在支付时应当支付拖欠款利息。建设单位无力支付工程款的，除按照建设工程性质不宜折价、拍卖的以外，承包单位可以与发包人协商将工程折价，或申请人民法院将该工程依法拍卖，承包单位就该工程折价或者拍卖的价款优于抵押权和其他债权受偿。

逐步将建设过程有关各方的支付行为纳入诚信体系，对于举报查实的恶意拖欠信息，予以公开。同时，加快诚信体系建设步伐，加入多部门参与的信息平台，形成一处失信、处处受制的氛围，转变工程建设领域诚信形象。

二、全面推进建筑业法制化进程

（一）以改革招投标和施工图审查制度为重点，深化“放管服”改革

对于监管方，目前存在着管得过多，管得不好，没有管住，服务太少的问题。

一是改革过大范围、过于单一的招投标制度。改革招投标制度要分类先行，分为政府投资工程、非政府的公款投资工程和社会工程。政府投资工程要严格实行招投标，重点工作是规范透明。但即使采用招投标，也要区分工程情况，丰富招投标形式，包括针对不同情况采取议标、竞争性谈判招标、限制性招标、单一来源招标等方式。非政府投资的公款工程要由法人和董事会决定招标方式。对于社会工程，把选择承建商的权力还给建造出资的业主，把培育优质承建商的任务交给市场。但无论发包形式怎样，对于所有的工程质量安全的监督管理都是统一的。

二是改革现行施工图审查制度。施工图审查制度是2000年左右建立的一项制度，现在看来，这一制度存在着流于形式的问题。施工图审查机构对图纸理解不够，专业性强的工程审查困难，审查责任也不好落实，确定内容的审查又难以审出问题，制度执行中就渐渐变了味、变了样。下一步施工图制度改革的重点，一是要进一步明确施工图审查的范围和目的，集中审查关系公共利益、公共安全的方面；二是免去工艺类专业性很强的项目的施工图审查，由专业设计人员自主审查，自负其责。三是逐步将施工图设计工作由设计单位转由施工企业完成，提高施工企业的技术含量，促进施工图与施工实践的更好结合。总之，要简化建设审批程序，为企业提供便利。

三是缩小强制监理范围。要通过强化建设单位责任，推动监理和工程咨询行业发展。由政府强制监理，又规定监理收费标准，越俎代庖，实际效果不好，工程监理流于形式，监理的发展也走向恶性循环。收费愈来愈低，人员素质愈来愈差，对于政府愈来愈依赖，迫切需要改革。改革的方向是，强化建设单位首要责任，推动业主使用专业的监理和工程咨询服务，监理和工程咨询服务才能真正发挥作用，取得应有的服务回报，才能健康发展。

四是加强政府的公共服务。建立一些为企业、为社会服务的平台。如可以委托行业协会建立企业展示平台，展示企业的特长、服务承诺、技术优势、工程业绩；可以建立建设工程质量投诉平台、建设中小微企业融资平台、建筑技术推广转让平台、建筑工人实名制平台和劳务交易平台等，提高政府为企业主体和从业人员公共服务的水平。

（二）以推行建筑工程质量保修承诺制度为重点，建立健全质量保障体系

工程建设质量是百年大计，也是政府进行建筑业监管的主要目的。目前存在着追资质、轻品质的不正常现象，必须加以扭转，使工程质量安全成为评价企业的最重要指标，引导企业进行产品品质的市场竞争。未来时期的建筑工程质量应当与我国进入中国特色社会主义新时代的新形势相适应，与我国走向中等收入国家的发展水平相适应，与我国向集约型内涵式发展模式转变、经济结构的优化升级相适应，与绿色节能环保、建设美丽中国的目标相适应，大大提升建筑工程质量水平。为了实现这样的目标，需要建立如下制度：

建立施工承包方保修承诺制度。引导施工企业在国家法规保修期限的基础上，向发包方进行高于法规规定的保修承诺。允许企业以此作为竞争条件和竞争优势参与竞争，向用户和社会宣传发布。

建立用户投诉举报制度。着力解决项目使用单位尤其是广大小业主面对工程质量问题投诉无门，过程扯皮，解决率低的问题。明确投诉举报标准，设定受理单位，限定受理时限，反馈处理整改情况，对责任单位进行相应处罚。逐步建立有最终用户参与的建设工程质量制约机制。

建立强制性工程质量形成记录制度。强制要求企业必须在工程建设过程中对于工序、重大节点、使用材料、重要操作过程进行文字、视频资料、检验检测报告、责任人进行记录存档，在作为企业内部管理制度的同时，所有资料档案对政府监管开放，政府工程质量监管部门有权随时检查调阅。一方面形成责任追究的基础，也彻底改变政府工程质量监督的方式。

建立建设工程质量保险制度。支持发展工程质量保险。在着重发展十年责任险、质量通病保险的基础上，逐渐丰富保险品种和内容。由保险机构委托专业的质量检查人员对于工程质量进行控制。对于为用户购买可靠质量保险的企业，放开相应承包领域的市场准入限制。

（三）以修订《建筑法》为重点，提高新形势下建筑业法制化水平

由于部门间认识上的原因，2004～2007年进行的《建筑法》修订、2009～2013年展开的《建筑市场管理条例》制定工作，其成果均未能够出台。当前，工程建设和建筑业法律法规严重滞后于时代的发展，与建筑业的发展和管理要求极不适应。启动新一轮实质性《建筑法》《招标投标法》的修订势在必行。法律应当对于建设工程的发包与承包、合同制定与履行、工程质量与安全管理、专业人员与建筑工人、建设程序与监管进行全面的制度安排，全面反映建筑业深化改革的成果，为建筑业持续健康发展提供法制保障。