对海绵城市建设PPP模式的思考

万 勇

（中国水利水电第八工程局有限公司 湖南长沙 410000）

1 前言

随着城市人口的不断增长，城市化的步伐加快，城市不透水硬质地面占比显著增长，由此造成了城市地表径流量的大幅度增加，引发了城市内涝、水污染、水生态恶化等问题。海绵城市建设的主要目标就是提高水资源利用率，也是解决上述问题的有效手段。因此，分析海绵城市的主要技术措施具有一定的现实意义。

海绵城市的功能主要包括以下内容：①提高城市水资源清洁度。传统城市建设工作针对雨水处理工作，多采取以排为主的工作模式，但事实上，随着城市总人口的增加和人口密度的增加，加强水资源的循环利用迫在眉睫。海绵城市建设工作的开展可在深化利用雨水资源的同时，保护城市的原有水资源，进而提高城市的整体清洁度。②遏制城市内涝。海绵城市建设的发展导致了城市绿地面积和水系数的显着增加。当城市因持续降雨或强降雨而面临内涝形成威胁时，海绵城市建设所带来的水系数量增加、绿化面积扩大、排水系统完善等变化，可于较短时间内促进雨水渗入地下，进而有效遏制城市内涝的形成。

2 海绵城市理论的提出缘由

近几年随着我国城市化快速发展，部分城市热岛效应、城市内涝、旱涝现象日益显现，主要原因如下：①城市硬质铺装面积大：城市中大马路、大广场的水泥路面和硬质铺装等城市硬化建设导致雨水无法渗透到地面，只能单纯依靠现有的城市管道排出，如果城市无法容纳短期急剧增加的雨水，就会引起城市内涝的发生。②生态系统遭到严重破坏：在城市建设过程中，城市的过度开发建设导致城市生态背景受到严重破坏，降雨后雨水无法被自然草体所吸收，山体受雨水直接冲刷，导致水土流失严重。③雨水集中快排模式：我国99%以上的城市属于雨水集中快排模式，雨水没有被有效利用，天然降水对城市干旱现象的缓解非常有限。④依靠“灰色设施”的单向转移方式：管道和泵站等“灰色”设施是过去城市建设排水的主要措施。然而，管道的容量是有限的，虽然它不一定有效，所以结果几乎与暴雨伴随着水的积聚和道路拥堵一样长。另一方面，雨水需要从管道排放到其他地方，通常进入河流，这意味着伴随雨水的污染物也会进入河流。河流的流动性将污染物带到更多地区。更有甚者，雨无处可排泄，只能转移到周围的村庄。通常，这是一种单向传输方法。⑤“海绵城市”理论采用种植沟，雨园，下沉绿地等“绿色”措施，以节约雨水。由于放电过程相对缓慢且多样化，与排水管不同，它必须承受大量的瞬时位移，以“慢行缓释”和“源分散”控制作为主要的规划和设计理念。另一方面，雨水通过“绿色”渠道收集，可以重复使用，以有效地调节城市的生态系统。另外，从成本的角度来看，虽然“海绵城”有很多初期投资，但相关设施可以同时作为城市绿化和园林景观。它具有多种用途，维护成本低。这是一项巨大的开支，水污染治理对城市来说是一个巨大的损失。

3 海绵城市理论在城市规划中的应用

海绵城市是发展生态城市的理念和典范。要将海绵城市应用于城市建设，必须首先改变观念，城市建设必须坚持生态优先原则；要结合当地的城市特色，根据当地情况制定建设规划；将海绵城的理念应用到整个规划体系中，协调各职能部门，积极稳妥地推进海绵城市建设。并发动群众力量，使海绵城市理念贯彻到群众的房屋建设和布置中，让海绵城市建设成为政府推动、公众参与的全社会活动。

3.1 转变规划和建设理念

美国、英国、新西兰和澳大利亚在海绵城市概念的应用方面有许多成功的实践经验。我国对这一理念的运用尚处在初步实践阶段，对海绵城市理念的认识还不够系统。建设海绵城市首先需要转变观念。海绵城市的建设是要充分发挥城市绿地，道路，水系等对雨水的吸收，储存，渗漏和缓慢释放的影响。有效缓解城市枷锁，减弱城市径流污染负荷，节约水资源，保护和改善城市生态环境，这是为了实现自然积累，自然渗透和自然净化。

3.2 海绵城市的建设应该遵循规划

第一个规划是海绵城市建设的源头，海绵城市规划应根据城市的实际情况制定。海绵城市理念应该运用到整个规划体系当中，成为城市规划体系的一部分，而不应成为独立的规划体系，它必须反映在一般规则，控制规则和维修细节中。在一般规则层面，应考虑景观森林湖泊和湖泊的布局，以解决空间控制，生态和环境问题，水资源平衡和城市排水问题。在控制层面，有必要对指标进行分散，海绵城市特殊规划确定的规划指标和主要设施布局应与控制规则相协调。排水区的相关指标应在控制规划单位实施。在修复层面，有必要考虑在社区建立海绵城市设施的可能性。首先规划和建设，体现计划的科学性和权威性，发挥规划控制和领导的作用。

3.3 海绵城市规划管理和控制系统的建设

海绵城市建设涉及多个职能部门的相关利益，需要规划，园林，建筑，水利，市政等多个专业。金融，发展改革，规划，土地，城市建设，水务，园林，环境保护，气象等各主管部门的协调配合；多部门协调后，海绵城市建设计划应该是“多管制”。各地应根据当地情况制定海绵城市规划管理和控制制度。

3.4 建立群众参与意识

海绵城市建设是一个涉及多个部门的多方面建设项目。政府应该加大力度对群众宣传海绵城市理念，出台相应的奖惩制度，鼓励群众对海绵城市的运用，比如屋顶花园、菜园以及房前屋后的各类雨水花园、绿色阳台等，提高群众的参与兴趣，我们将调动群众参与的热情，实现海绵城市的全面建设。

4 萍乡市海绵城市PPP项目的思考

萍乡市是经国家财政部、住建部、水利部联合审定的全国首批16个海绵城市建设试点城市之一，萍乡市海绵城市PPP项目也是国家财政部正式公布的第三批政府与社会资本合作示范项目。通过参与本项目的建设，引起我如下思考：

4.1 风险管理

社会资本方参与海绵城市PPP项目建设的主要风险体现在以下几个方面：①政策风险，包括特许权收回/违背、征用/公有化、审批延误、宏观经济变化、行业规定变化、货币/税收/利率等。这些方面的变化均会影响到项目公司的正常运行，加大项目的建设难度，严重时造成社会资本方亏损。②技术风险，包括地质条件、客观工程变更、征地拆迁、土地不能及时交付、水电等配套安排、工程变更、建造/采购成本超支、完工风险，建设质量等。这些方面的影响最终体现在工期是否按时完成，海绵城市考核指标是否达标，是否突破已批复概算。③运营风险，一方面体现在进入运营期的时间界定，海绵城市建设是一个系统工程，施工区域主要在城区，往往是分区域分阶段施工，但每一个区域在施工完成后马上就投入使用，原则上投入使用即进入运营，但系统工程还未竣工验收移交，期间的时间差会增加项目的管理成本；一方面体现在与政府职权部门管理的交叉，如海绵城市建设的道路、公园、景观等，政府均有管理部门，而项目公司也有相应的运营单位，在该交叉部位权责的划分还值得商榷；另一方面就是运营期内的维护和修理，特别是透水铺装方面，其使用年限相对较短，且冲洗费用较高。④回报风险，这包括了前面所有的风险，最主要体现在回报机制，是使用者付费还是政府付费或两者的结合，使用者付费要有机的结合当地市场行情和发展趋势，政府付费要关注地方负债、税收和中长期规划。

4.2 建议

社会资本方要规避或转移风险，要做好如下几方面：①在合同中明确风险分担，越详细越好。在合同中明确风险分担后，对自身风险进行详细分析，制定相应的风险控制工作计划和相应的审查计划。实现风险规避并最大限度地提高各方的经济效益。②适当增加使用者付费，这不仅解决了海绵城市运营成本高，造成后期民营企业维护不善的问题，也增加了污水处理企业的环境压力。有利于促进企业社会责任，减少环境污染。这也可以拓宽海绵城市建设的资金来源，从而确保海绵城市PPP项目运营的可持续性。③制定合理有效的绩效考核体系，在项目的早期阶段，应该科学合理地划分流域，并明确界定边界。在项目实施过程中，项目公司应指派专人或设立专门的评估小组，评估项目的完成情况，及时发现问题，及时解决。海绵城市的建设有利于改善城市水环境生态管理的不良状况，对我国新城市的建设和发展具有重要的推动作用。通过制定风险管理和控制计划，适当增加用户费用，制定合理的绩效考核体系，PPP模式在中国海绵城市建设中的应用将更加完善和有效。

5 结束语

与传统规划相比，海绵城市建设涉及水生态，水环境，水安全，水资源甚至水文化等各个领域。其关注的是通过城市规划建设管控系统解决城市水问题的方案，而不是单纯的工程建设。海绵城市的建设需要系统的思考、协调和科学的布局，通过采取“渗、滞、蓄、净、用、排”以及其他措施，尽量减少城市发展和建设对生态环境的影响，达到人与自然的和谐发展。