我国食品安全监管法律问题研究

◎ 翟娅丽，张 琳，王一茹

（攀枝花学院，四川 攀枝花 617000）

1 食品安全监管的相关基础理论

1.1 食品安全内涵的发展过程

最初的食品安全主要指的是食品数量可以满足人类生存的需要。到1984年，食品安全更注重强调的是食品生产过程的安全。1997年，世界卫生组织从安全视角对食品安全进行定义，认为食品安全即指“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保”[1]，强调食品安全使消费者免受伤害的一种食用安全属性。2005年《食品安全管理体系——对食品链中的任何组织的要求》认为，食品安全仍然要以食品食用安全为主，在内容上强调食品安全与食品安全危害的发生有关，但不包括其他与人类健康相关的方面，如营养不良[2]。新颁布的《食品安全法》第99条规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”这是我国法律对食品安全的定义,新法对食品安全的理解认为食品既要符合食品营养标要求，又不至于对人体健康造成潜在活着现实威胁。

1.2 食品安全监管的概念

我国学者对食品安全监管的理解，首先是确定政府是食品安全监管的主体，并且监管者在监管的过程中通过比较规范的法律体系来保障食品安全监管市场的正常运行。对食品安全监管概念的理解，比较被认可的一种观点是，食品安全监管是相关政府职能部门依法对食品链上所涉及的企业的食品安全责任行使监管职责，为维护公众的生命安全和健康，规范食品链企业市场行为的监督管理活动[3-5]。

该概念解释了食品安全应包括以下内容：①食品安全监管包括横竖交错的监管链。应包括有国务院食品安全委员会、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局和国家食品药品监督管理总局等。除此之外，地方县以上各级人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，食品安全监管由各级政府职能部门履行相应的监管职责。②食品安全监管应在法律规制下进行。该涵义强调食品安全监管过程中应是在各种法律法规和政策下进行，强调监管的依据和手段的合法性；不仅仅仅强调相应的行政职能部门具有相应的行政执法权力，同时也涉及政府授权的行业协会等非政府组织的监管应当依法进行，而且政府相关职能部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。③所涉企业的食品安全责任是强制性法定义务。从事食品生产经营企业的全过程都应符合国家食品安全标准，如若没有国家食品安全标准的，应当符合行业标准，如若违反相应食品安全标准，必须承担相应的法律后果。

1.3 食品安全监管的法律价值

从法的价值的角度来讲，食品安全监管作为一种价值客体，主要表现在可以满足主体的社会需要的功能和属性。现阶段食品安全监管的法律价值主要体现为人权、安全、秩序、公平等价值。

①生命健康权作为人类最基本的人权，是国家需要保障的最基本权利。同时这也成为当前法律价值共识。食品安全事故层出不穷，对人民的生命健康权造成极大危害，而这些不规范的行为仅靠市场规则无法得以根绝，需要依靠政府强制力来规范。②我国学者卓泽渊认为：“安全价值是指，能直接确认和保护人们的生命、财产、自由等，保证人们的安全，满足人们的安全需要。”食品安全监管能够更有效地保障我国的食品安全，保障人民生命健康的安全，使生命、健康不受损害或者威胁。③我国各种食品安全事件不断发生，我国食品安全领域的不稳定及其无序状态使人民群众健康权没有了保障，积极有效的监管对于保障市场稳定非常重要，食品安全也是食监管法律追求的法律价值之一。④食品市场中交易与竞争的不公平也是食品安全事件层出不穷的原因之一，食品安全监管可以促进食品市场交易的公平及食品市场竞争的公平。因此，食品安全监管具有公平价值。

2 我国现行食品安全监管法律制度的现状及存在的问题

当前，我国的法律法规中涉及食品安全的有许多，我国食品安全的法制化管理始于20世纪50年代，以1995年颁布实施的《食品卫生法》成为我国食品安全监管方面新起点，为完善食品安全监管需要，2009年制定了《食品安全法》。涉及食品安全的法律法规很多，这些法律法规的颁布实施共同构建和维护我国食品安全监管安全，特别是新《食品安全法于2015年4月通过，10月1日开始施行。新的《食品安全法》在监管主体、监管对象和监管方式和方法上都有很大进步。

2.1 法律规制上的不足

新的《食品安全法》不论是监管手段还是方式都比先前有重大进步，但由于我国食品安全法律以及相关标准都是在问题出现以后才逐步完善的，所以仍存在有缺陷，如法律责任规定过于笼统。新《食品安全法》在对违法者的处罚力度上有所加强，增加了处罚额度和力度，但这些法律规定仍然存在一些缺陷。如民事责任规定过于原则和笼统，民事赔偿范围规定不尽合理，对承担责任的主体和赔偿范围未进行明确规定。消费者因食品导致的损失（主要是精神损害）难以找到法律依据。另外，食品安全方面的法律责任主要是行政责任，但行政责任的执行主体仍存在有其他部门代为执行等现象。

2.2 食品安全监管法律体系不完善

当前，我国已经形成了以《食品安全法》为核心，《传染病防治法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《食品安全法实施条例》为配套的法律体系。但是，目前的法律法规标准还有缺陷，如相关配套法规和检测标准滞后，相关法律规定如果不能随着社会出现的新情况进行变化和发展，则不能满足新的食品监管要求。

2.3 监管执行上的不足

新《食品安全法》有效解决了食品安全监管执行难的问题，对维护食品健康、公众合法食品安全权益信息以及社会公共秩序具有重要作用，但在监管执行过程中存在一些难题。例如，因为社会公众的法律意识淡薄导致很少诉求权利救济，监管执法缺乏持续性和规范性等，在监管的过程中还存在有其他部门介入等。

2.4 配套制度不完善

中国现行的食品安全法律体系构建和筹划并不是以食品安全为整体目标的，而是随着社会经济的发展而逐步完善的，因此获得各国一致认可有效的确保食品安全的配套制度还没有进一步有效确立，如信息公开制度、可追溯制度、召回制度等，完善食品安全追溯制度、食品召回制度等有助于加强和完善对食品安全监管制度。

3 完善食品安全监管法律制度的相关措施

3.1 完善食品安全监管法律

①建立完整的食品安全监管法律体系。整合相关食品安全的法律法规，减少法律法规之间的交叉、重复、冲突、空白的现象，使居民食品监管切实做到从“农田到餐桌”，保证最终消费的所有环节的食品安全。②建立完善的食品安全法律责任制度。③加大法律法规处罚力度、加强刑法保护。降低刑法立案标准，并通过立法建立最严格的食品药品安全监管制度，充分发挥《刑法》在打击食品药品违法犯罪中的作用，对涉刑案件依法严惩。

3.2 增强消费者的监督作用

结合目前法律的规定及消费者所面临的众多食品安全问题，强化消费者食品安全意识、加强食品安全宣传也是完善食品安全监管的重要环节。

3.2.1 强化消费者的食品安全意识

消费者对食品安全知识的了解不多，特别是在农村地区，坝坝宴、农家乐等食品从业从业人员对食品安全的安全标准以及操作规范掌握得不好，广大农村消费者对食品安全知识相关保护还不够了解，对当地有关部门进行的食品安全宣传根本都不关注，一旦发生食品安全事故，就会使得很多消费者对当前的食品安全形势比较悲观，认为我国食品安全监管不力，法律对于市场上的违法行为视同摆设。而这种思想和意识导致消费者对食品违法行为大多是采取容忍态度，多一事不如少一事，很少人会利用法律手段来进行权利救济。

3.2.2 加大食品安全宣传力度

食品安全常识和知识的缺乏使人们对于食品安全事件的发生不关注，不论是消费者还是从业人员，加强自身安全知识学习对于维护自身财产和人身权益至关重要。因此，广泛开展食品安全宣传教育至关重要。通过食品安全宣传，提高他们进行权利救济的意识。只有从根本上提髙消费大众的食品安全意识，提高消费者权利救济意识，增强消费者对政府监管执行力，维护食品生产经营正常运行，促进食品经营市场公平公正，约束生产经营者的违法行为。

3.3 加大执法力度、加强对执法机构的监督

（1）各级食品药品监管机构应依法履行监管职责，维护广大居民的切身利益；加强监管，绝不容忍以发展地方经济、维护企业利益为藉口，放松监管。各级监管部门需要进一步提高执法手段和执法水平，切实排除食品安全隐患，依法处罚违法违规企业及有关人员。对涉嫌犯罪案件要及时移送立案，并积极主动配合司法机关调查取证，严禁罚过放行、以罚代刑，确保对犯罪分子的刑事责任追究到位。

（2）针对层出不穷的制售假冒伪劣食品、药品事件，应加强警方办案力量：①加大食品监管职务犯罪侦办力度。②针对重大刑事案件，要积极会同公安机关逐步完善行刑衔接机制，加强协同查处、联合督办等工作的有效衔接和对涉嫌犯罪案件的移送，充分发挥《刑法》在打击食药违法犯罪中的作用，对涉刑案件依法严惩。各级公安机关要明确机构和人员负责打击食品安全违法犯罪，对隐蔽性强、危害大、涉嫌犯罪的案件，根据需要提前介入，依法采取相应措施。坚持重典治乱，始终保持严厉打击食品安全违法犯罪的高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态。

（3）加强对执法机构的监督。当前还存在地方保护、徇私舞弊、执法不力等食品安全监问题，失职渎职的存在使得大量食品违法迟迟得不到查处。即便部分食品违法问题获得查处，但是由于行政执法部门与公安部门工作衔接不畅，导致许多涉及犯罪的食品违法案件，没能移交给警方，最终只是行政处罚。因此，要加强对执法机构的监督、加强案件查处监督，对食品安全违法犯罪案件未及时查处、重大案件久拖不结的，上级政府和有关部门要组织力量直接查办。

3.4 明确社会力量的监管

食品安全的监管不是政府机构一方的问题，而是社会共同治理的问题，充分发挥行业协会组织职能，加强行业协会监督强制力[6]。食品安全的监管不仅仅需要加大违法经营者的违法成本，更需要社会多方力量对其监督，包括新闻媒体、消费者以及第三方机构等，强调对违法违规者的多元威慑，形成社会共治的局面。