关于永久基本农田划定工作相关几点思考

孔祥亮

（贵州省第一测绘院 550014）

基本农田是我国数量众多的耕地中的精华部分，是我国农业可持续发展的基础，也是维持我国国民生存和发展的基本资源。基本农田质量的好坏与数量的多少不仅直接与国民的基本生活质量相关，还与国民经济的发展息息相关，因此，国家在这方面投入的重视程度比较高，同时也对我国永久基本农田划定工作提出了新的要求。本文在永久基本农田的定义、划定原则的基础上，探讨其有效的贯彻实施方法，以确保我国基本农田的质量和数量，保证国民经济的稳定发展。

1 永久基本农田定义

关于永久基本农田的定义，应结合基本农田的相关特性进行说明，由此我们可以得到永久基本农田的定义——在基本农田范围之内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等、抗灾能力强的一部分耕地作为永久性的基本农田，这便是永久性基本农田的具体内容。党的十七届三中全会颁布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次重申了这一概念：“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。从战略高度的层面来说，基本农田是根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求并按照土地利用总体规划来确定并在此规划期内不得占用的耕地，即无论在什么情况下，国家必须确保的耕地最低需求量，这种永久性的基本农田在整体规划期限上也独立于土地利用规划之外，不会随着土地利用的总体规划的调整而出现大的调整和变化。

2 永久基本农田的划定原则

作为我国新时代新一轮土地利用总体规划行动，我国在划定农田方面不但确定了数量，也利用现代科技建立了永久基本农田数据库，使得土地的管理与控制开始实现数字化，但永久基本农田并不是现有农田数量的简单积累，而是在新一轮土地利用总的规划和调整的基础上，划定出优质的、具有可持续性发展的、能够得到长期保护的农田，确保土地的生产力，实现代际之间土地资源的顺利承接。为此，在进行永久性基本农田的划定过程中需要遵循以下几条原则：

2.1 选择性原则

依据永久性基本农田的定义与概念，并不是所有的耕地都可以被划定为永久性基本农田，必须经过一个有机选择的过程，那些耕地质量较高的、基础设备较为完善的、地势较平缓的将成为永久基本农田划定的首选对象，因此永久基本农田必须在现有的基本农田的基础上进行划定。再者，永久性基本农田的数量不是越多越好，一些处于比较贫瘠地区的土地本身被占用的概率不是很高，因此就没有将之进行划分然后刻意采取保护措施的必要。总之，那些耕地质量优良、又有很大的可能性被建设占用的土地，就需要尽可能采取相关措施进行保护。

2.2 指令性原则

指令性原则是指在对某一地区的基本农田进行划定时需要以政府政策的指令和规划为指导。由于我国基本农田的保护补偿机制并不完善，因此，在这种情况下，在耕地质量较好、数量较多的地区便需要承担更大的耕地保护责任，并共同承担相应的保护成本，同时他们也要面对失去这些耕地作为建设用地的利用价值。对这些耕地进行持续的人工耕种所获得的收益，在城镇发展迅速发展的今天，是微不足道的，因此很多人无法坚持这一良田保护政策，这需要各基层政府制定相关执行办法，根据耕地质量和利用价值来确定永久基本农田的数量与地块，避免出现一些不正当的划定行为，确保被划定的基本农田都具有长久性保护价值和传承价值。

2.3 成本最小原则

永久基本农田的划定与保护是一项需要长期进行的任务，其所要付出的成本也是较高的，需要持续投入大量人力、物力和财力，因此，如何在确保基本农田被保护的基础上尽可能降低成本是非常必要的。国家在基本农田保护方面制定的所有法规和政策制度都可以被用来保护永久性基本农田，因此不需要某些个别地区为适应永久基农田的划定和保护原则而专门准备另外的人力、物力和财力，将侧重点放在其规划的永久性方面即可。

2.4 综合效益原则

永久性基本农田在划定和保护的过程中需要综合考虑当地的农田建设情况、粮食功能区的建设、河流山川的综合治理状况、土地资源和森林资源的整理复垦等，尽可能减少土地的重复建设，将土地、河流、山川、森林等自然资源的利用与建设、开发与保护纳入到一个综合的高效的建设系统中。

3 永久基本农田的保护措施

3.1 设立保护区，守住连片耕地

在划定了永久性基本农田之后，可设立基本农田保护核心区来对这部分基本农田进行保护。对于基本农田保护核心区的保护，其保护范围重点放到集中成片的永久性基本农田。在对核心区进行划定时，须以永久基本农田的划定工作要求为基础，对当地的土地生产水平和粮食产能安全、耕地等级、城市建设用地等进行综合考虑，划定好城市发展红线和生态保护红线等，严禁逾越行为。这是对永久基本农田的坚决的保护意识和行动，必须死死守住。实行永久的保护，除了国家级、省级重点项目、深度贫困县、乌蒙山片区等可以向中央申请使用之外，其他情况下决不能占用。而核心区之外的基本农田则可以按照现有的土地资源保护和管理模式进行，但也需要按照国家政策要求严格限定其使用范围，禁止基本农田被随意占用。

3.2 利用权威结果，统一技术规范

为确保永久农田保护政策被贯彻执行，国土部门和农业部门相继出台了两个文件，为各地永久性基本农田的划定与保护提供了政策方面的支持和技术依据。正因为如此，我国各部门以自身职责为立足点，逐渐形成了全国范围内的多项基础性工作成果和研究成果的共建共享，永久基本农田的划定工作条件已然成熟。这要求各省在划定永久性基本农田时，在已经建立的与基本农田信息相关的数据库的基础上，使用国家统一规范的技术标准——《基本农田数据库标准》、《基本农田划定技术规程》，因地制宜，对基本农田进行划定。其次是根据全国第二次土地调查及年度土地利用变更调查成果来作为衡量土地现状的权威数据。最后是以国土部和农业部于近期发布的全国耕地质量调查成果来作为确定基本农田质量的科学数据，并注意将土地利用的总体规划、城镇总体规划等相关行业规划纳入综合考虑范围。

3.3 分等级分区划定和管理永久基本农田

对永久基本农田的划分，需要以耕地质量与立地条件作为对农田进行综合评价的依据，永久基本农田的划定存在一个阈值临界点的问题，到底如何界定永久基本农田与一般耕地？需要以这个为依据，对临界点范围之内的耕地质量与土壤条件进行差异化分析，将这一范围之内的耕地划分为现实基本农田保护区、基本农田整备区等，根据农田的分类实行相应的保护措施和利用方式。通过这样一种农田保护的分区、分等的方式来达到细化管理的目的，协调永久性基本农田在划定和保护过程中可能出现的矛盾和冲突，加快我国永久基本农田的保护进程。

4 结语

总之，对全国永久基本农田的划定与保护是党和国家高度重视国家经济可持续发展的、高瞻远瞩的决策。各地政府须采取相应的措施落实我国耕地保护政策，达成我国耕地保护目标，筑牢国家粮食生产、供给安全的基石，为国家社会的稳定发展奠定坚实的物质基础。

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