浅析PPP项目管理范围的风险管理

马 丽（中船第九设计研究院工程有限公司， 上海 200063）

0 引 言

为满足人民群众日益增长的物质文化需要，国家大力推进以 PPP（Public-Private-Partnership，指政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系）模式承揽基础设施建设，国家各部委和地方政府也陆续出台了一系列支持性政策和文件。但由于 PPP 模式承揽项目涉及到前期决策、项目融资、过程实施、后期运营和回购等，管理的范围向前后两端延伸，甚至超出了以往项目法人（项目公司）的管理范围，再加上国内工程总承包起步较晚，对合同管理不甚重视，范围管理一直是薄弱环节。因此，PPP 项目管理将给传统的工程公司转型而来的社会投资方带来巨大的挑战。

1 范围管理的风险点和必要性

范围管理，根据 GB/T 50358—2017《建设项目工程总承包管理》规范的定义，即对合同中约定的项目工作范围进行的定义、计划、控制和变更等活动。通俗来说，即分清哪些是属于“锅内的”，哪些是属于“锅外的”；哪些应该做，做到什么程度，哪些应该不做，哪些是可以商讨的。

传统的建设模式，范围较为明确，即使有真空地带，也有约定俗成的规矩可守，但 PPP 模式存在如下问题。

1.1 前期筹备程序复杂，重程序，轻内容

根据国家和地方政府的文件规定，项目若采用 PPP 模式，前期准备阶段非常长，主要包括项目发起和项目准备两个重要阶段。项目前期立项涉及到政府、人大、规划、建设、土地、发改委、财政部门、审计部门等各个部门，因此前期筹备工作以政府牵头为主。但政府部门前期筹备时，偏重于重视程序的完整性和合法性，而在项目的具体范围，尤其是在技术和经济测算方面，较为薄弱，对具体项目的实施方案和前期论证，基本委托第三方进行。但社会第三方咨询单位一般是最低价中标，受前期基础数据不足和能力限制，工作也不会特别细致，尤其是项目的范围和具体实施内容，最终提供的报告不尽如人意。

1.2 前期筹备时间长，过程中变数较大

前期项目决策通过后，后续 PPP 招标、投标和合同谈判签订又是一个冗长的过程，完成财政评审、PPP 招标等一系列程序至少需要花费 2a～3a。PPP 项目招标一般只招投资回报率和下浮率。PPP 项目招标时，一般以批复的可行性研究为依据，初步设计尚未开展，招标时间较短，无法对项目的内容和范围一一进行核查。而通常项目的实施方案和前期论证，会不够细致，尤其是建设规模、主要内容和总投资，会有较大变动，这就导致后期比较被动。

以某 PPP 项目为例，项目主要内容包括孵化中心和市政道路，以批复的前期可行性研究方案进行报批、评审、备案和入库，最终开展 PPP 招标时，仅要求投标单位上报下浮率。等到投标单位中标后，开始进行初步设计时，发现概算与估算相比，总投资额增加近 50%。究其原因，主要是：（1）与原估算相比，因材料涨价导致主材材料上涨 20%；（2）建设方案与可行性研究报告相比，孵化中心方案已完全更改，由 6 层的建筑变更为 13 层的建筑，建筑面积增加1倍；（3）建筑风格、方案和主材设备均与原方案出入较大，部分路桥宽度增加 50%，长度和等级也有较大变化。

1.3 对过程变更重视不够

PPP 项目在前期投标时，一般仅有商务人员参与，技术人员不参与投标。待项目正式确立后，业主直接面对技术人员，提出诸多与招标时不一致的要求。

在传统建设模式中，设计人员根据业主提供的设计任务书开展设计工作，但在 PPP 项目中，设计开展设计工作的依据应该是 PPP 招标文件和合同，设计人员在开展设计前，应对 PPP 招标文件和合同进行消化，认真仔细地核对其与业主提出的需求是否一致，避免出现茫然超出工作范围的问题。否则，就会陷入出力不讨好、多次变更方案、多次出图且无法收到相应设计变更费用的窘境。所以，发现问题应及时与项目经理和政府进行沟通，并将沟通文件书面化、具体化，为后续范围变更提供依据。

1.4 合作方契约精神不强

PPP 项目的合作方为政府机构。当私企与政企合作时，私企一般处于劣势地位，政府既是运动员又是裁判员。在项目正式确立后招标时，业主提出诸多霸王条款。例如，在招标文件中，明确要求工程保险不予结算，不计入回购范围，费用结算以政府审计为准；要求提供无条件见索即付保函，而非有条件见索即付保函；要求投标单位对这些不合理内容做出实质性响应；或者在后续签订合同时，明示或暗示合作方，须另行签订补充协议。在项目的实施过程中，任意改变工程范围或提高工程标准。在结算时，提出诸多无理要求，而社会投资方为了工程的顺利开展，早日拿到回购款，一般都选择默认顺从。

例如，某 PPP 项目，原来有 3 条路，即：绿化景观+景观桥+公用管线，但在项目实施的过程中，因政府资金较为宽松，提出项目范围变更为 5 条路，对应的概算值由 4 亿元调整到 2.3 亿元左右，导致社会投资方的利润损失约一半。

又如，某 PPP 项目在最终回购时，政府提出以一年期的承兑汇票进行结算，社会投资方虽然难以接受，但又觉得回购款以尽早落袋为宜，所以只好接受政府提出的结算方式。

2 风险点对策

2.1 做好前期评审和谈判

社会投资方在前期投标过程中，应重视项目投标评审会，除了商务条款外，还应对业主提供的技术文件进行评审。

（1）对建设内容和范围进行核实。尤其是对技术边界条件的合理性，成本测算、投资和运营成本、回购期限与方式的科学性，资金来源的可靠性进行核实。

（2）研究招投标和合同文件时，法务人员一定要介入（必要时，可以请外援）。对于重点条件，如移交方式、程序、履约、担保、对等条款等，若有疑惑之处，应及时在项目前期进行质疑，并要求政府做出书面回复。

（3）建议社会投资方健全合同管理体系，培育优秀的合同管理人员。在合同谈判阶段，解决合同分歧，注意保护自己的利益，不受政府明示或暗示。对工程范围和实质性条款等内容，注意合同的严谨性。例如，合作范围应该有排他性，避免业主借助二次招标侵害自身利益；对于质量等级条款，应明确若业主提高等级，费用应如何结算；对于业主批准的设计方案，业主要求设计方案进行变更，应明确变更程序和费用承担方式；若业主提出在设计方案限额范围之外的变更要求，则要增加费用；在规定的时间内，若业主多次提出变更，则要追加设计变更费用；等等。

2.2 重视书面文件

PPP 项目周期长，实施过程中方案变更不可避免，尤其是设计变更，涉及到较大的费用变更。设计工作名义上由社会投资方负责，但是政府方在前期审查和实施过程中会提出各种修改意见。

建议社会投资方对沟通管理予以重视。认真研究合同文件，设立专门的文件负责人员，来往沟通文件书面化，注重文件的时效性，以及盖章签字等手续工作的完善性；对涉及到变更的指令，在未收到业主的书面指令前，不做相应变更；在项目执行过程中涉及到规范变更、税费变更等，须及时向业主索赔，并做好签署和收发登记工作，为后期顺利索赔奠定基础。

2.3 加强契约精神

在 PPP 模式下，社会投资方与政府合作是一个长期的合约过程，在这个过程中，政府和社会投资方都需要加强信用建设。政府契约风险主要来自于信誉风险、政府承诺不兑现、朝令夕改和换届问题。社会投资方契约风险主要来自于资金无法按约定及时到位以及无力履约。

国家已经陆续出台了一系列规范，对政府和社会投资方的制约越来越多，在项目前期进行筛选和论证，避免后期出现无法按合同履约的问题。例如，2015 年出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，将PPP 资金纳入预算管理，每年度的 PPP 项目支出占一般公共预算支出比例不应超过 10%；即使已经纳入 PPP 项目库，在后期执行过程中，应将不符合要求的 PPP 项目踢出项目库。这对政府和社会投资方的能力和履约都提出了更高的要求，倒逼合作双方加强能力建设。又如，住房和城乡建设部起草的《关于加快推进实施过程担保制度的指导意见（征求意见稿）》和法工委对中建协出台的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》等相关文件表明，监管部门已经在推进和加强政府的履约能力，规范建筑市场的双方行为，降低工程实施方的风险。

3 结 语

与传统模式相比，PPP 模式承担项目的合作周期长，过程变更大，项目范围的风险管理难度更高，这对社会投资方来说，既是机会，也是挑战。社会投资方应在项目前期，注重风险评审，选择优势合作伙伴，将合作风险降至最低；在项目实施过程中，以合同为准绳，加强索赔意识，注重书面文件。同时，也需要社会加强舆论导向，在项目设计中，提前明确范围和风险，合理分担风险，政府和社会资本合作共同努力，重视诚信和契约精神，实现共赢，规范推进 PPP 项目的顺利实施，保障社会公共服务的质量。