地方政府招商引资中出现的骗局及对策

高阳雯轩

摘要：通过整理近年来中国地方政府招商引资骗局，以现实案例作为切入点，对于招商中介、个体以及基层政府等不同形式的招商骗局进行了分析，研究了其造成的影响及深层次原因，并从政府角度给出了相关解决措施和改进建议，以促使招商引资健康发展。

关键词：招商引资;骗局;地方政府;干部考核;挑商选资

中图分类号：F127        文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）22-0156-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.22.041           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Through the collection of investment fraud China local government in recent years， with the real case as a starting point for investment intermediary， individual and grass-roots government and other forms of investment fraud were analyzed， research and deep reasons of its impact， and put forward relevant measures and suggestions from the perspective of the government， to promote the healthy development of investment attraction.

Key words： attract investment;fraud;local government;cadre assessment;pick providers election financing

1  地方政府招商引资中出现的骗局

改革开放以来，为了加快地区经济的发展，中国各地政府相继开展了招商引资活动。通过成立经济开发区来响应党中央对外开放的政策号召，利用税收优惠政策、相关基础设施配套以及提供人性化的公共服务等方法来系统化地招揽企业、吸引资金，对各地经济现代化建设影响深远。近年来，许多成功的招商引资案例使各地竞相推崇，然而基层政府的招商引资结果往往并不是那么令人满意，招商引资最终变为“招伤引骗”的事件时有发生。历年来，媒体曝光的招商骗局，大体上分为以下3个方面。

1.1  中介骗政府，招商骗款横行

所谓的招商“黄牛”就是用投资作为掩护、非法赚取财富。诈骗分子向政府承诺提供就业机会，为居民提供高收入或红利作为诱饵，有的甚至以照片为由，证明与当地政府领导人有合作，得到当地居民的信任，然后以借款名义使用虚拟投资项目募集资金，欺骗居民钱财。

2016年7月，S市政府招商引资项目引入了一家名为“利客购”的电子商务投资平台，而该投资公司非法集资3.5亿元，致使许多当地老百姓被骗，损失惨重。该平台提供的招募手册上，最明显的是他们会获得当地政府的支持，并且连公司用地选址都由政府供给。而其提供的营业执照上主营项目却是日常用品的销售。这一矛盾显现出该公司根本就是虚假经营，宣传与实际经营范围都是造假，却对外宣称只要市民进行投资，就會给予高额的利润。在民众半信半疑的初期，该企业为了骗取人们的信任，按照约定支付了利息，但仅仅一个月后，该平台便以融资周转的名义开始欠债不还。2016年10月后，该平台便以不见踪影，声称破产倒闭。可见，这些所谓的投资中介，一般都用高额利息为诱饵，通过非法途径骗取人民大众的钱财[1]。

社会中介组织如果合法经营和规范执行，那么就能在政府招商引资的过程中处于关键性的地位。但是，一些所谓的咨询公司、投资公司其实是一些私人投资中介，却打着政府旗号进行对外投资。这些投资中介几乎都是提前与政府投资部门签署一定的内部协议，按照引入一定比例的企业税来分红，然后由中间人扣除支付给企业的数额，并从中提取差额，甚至有些政府内部人员还兼职做招商“黄牛”。

1.2  个体骗政府，空手套白狼

改革开放以来，中国为了促进经济发展，先后推出了各种吸引外资的激励措施，并借此吸引国外的企业、人才、技能和品牌。然而一些骗子公司没有资本，没有技术，并且也没有品牌，却在别国注册成立虚假公司，自己的身份与注册的所在地没有任何所属关系，接着以外商投资的名义回到国内。利用当地渴望发展经济的心态，名义上进行各种形式的经济合作，实则进行经济诈骗。

2016年H市出现了一起使社会多方面都遭受损失的招商骗局。当地政府引进的外资是“当代汽车贸易城”，该项目由所谓的国外先进技术作支撑，且拥有雄厚的物资来源，而实际上都是虚假幻影。项目全部停工且无后续资金来源，还亏欠个体投资者和施工方许多债务。这一情况使政府部门提供投资所用的6亿多人民币资金也付之东流[2]。招商骗局还导致该地区的信贷机构、建筑公司、个体投资者等有关方面也遭受严重损失。招商引资困难重重，原因就在于市场竞争压力越来越大，且政府稍不小心就被卷入了各种招商骗局。

1.3  基层政府骗上级政府，知法犯法

若说个体为贪图一己之利而进行诈骗还情有可原，那么基层政府招商引资做假为完成招商任务而自设骗局可谓是知法犯法，且骗局持续多年一直存在，着实令人震惊。B市基层政府领导为了达到上级定下的招商引资指标，与一些当地商人兑换外币。然后却当作是当地吸收外商投资所用款，将美元汇入早已安排好的户头上，再经由所谓的检验查明汇款的程序后，将钱以本币的形式重新汇到提供外币的户头上。对于提供方还额外给出巨额补贴，为了让商人和外币提供方同意，与其签订了相关协议，保证一旦有问题全权由政府解决。

部分不法分子利用招商引资政策设立骗局，不仅给当地政府造成重大损失，银行、企业乃至普通民众都深受其害。因此，如何识别并防范招商引资中的骗局变成目前亟待研究的问题。

2  地方政府招商引资骗局成因分析

2.1  政府对招商引资管理监督不到位

由于财政预算不详实，地方人大对于预算的监管工作不能充分达到预期效果。地方政府也为完成经济指标而不严格惩治违规行为。如各地区招商引资中出现垫付验资款、通过民营中介招商、退还个人所得税款等现象。这使恶性引资行为逐渐扩展，许多政府领导竟然还对上述行为不置可否。中国行政问责制度中存在严厉的“一票否决制”，但却很难做到事前预防，而只是用于在事件发生后进行追究。

2.2  政府对内外资企业的待遇不平等

由于上级政府招商引资任务中对外资尤其看重，因此地方政府更加关注对外商投资企业进行引入，提供配套服务和相关技术帮助，引进外资任务完成率也就成了地方政绩的主要关注点，而当地企业和民营企业却遭受到歧视，在实施政策优惠和准入许可时出现诸多内外资区别对待。

在企业所得税统一前，内外资企业所得税率有着巨大差异：外资企业平均负税率为11%，而内资企业平均负担率却高达22%，国有大中型企业负担率为30%[3]。这导致许多本土企业都在国际上的避税港注资成立公司，再以境外企业的名义回国发展。资本依然在国内运行，可是却能获得外资企业的相关政策优惠。政府领导对于外来资本和境外注资的公司一向抱有积极态度，并且主动使尽浑身解数去笼络争取他们的进驻。而当地经济的真实承载者——本土企业，却没有受到平等公正的政策对待。这些本土企业的运营只是为了自身的利益发展，对于本地国民生产总值不会有太大贡献。只有当这些本土企业获得真正的政策优惠，才能够激发当地民营资金的流动性，提升大众创业创新的激情。

正因为政府对内外资企业的不平等待遇，纷纷到国外注册成立假公司，但本人与注册所在地没有直接关联，然后却以外商的身份进入国内，进行所谓的投资，吸引政府招商引资的目光。这样的情形便导致一方面真正对当地政府经济有积极作用的外资并没有被吸引到本地，另一方面当地的内资和民营企业也没有得到重视，造成了双重亏空的局面。

2.3  政府进行招商引资时形式主义严重

由于一些地区为了达到招商“数量”的指标，在环保、用地等方面经常给出优惠政策，对于投资项目不分大中小型，产业不分第一产业还是第二、第三产业统统引进。忽视了质量、民生等重要因素，在吸引外资时注重的是形式和量化考评，而且还造成大量与现实相背离、挥霍金钱、有损生态发展的不良后果。

目前，许多地区在投资方式上已经日渐趋同，投资的形式化倾向也不可避免地越来越严重。而多数政府又通常是以吸引外资的量来进行考评，并分配给下级政府。因此，下级政府就将上级的任务进行了一定的曲解，认为只要是在引入外资的量上达到需求，就无所畏惧，以此来表示本地区比其他地区的优越性。为了吸引外资到本地进行投资，就降低准入条件，私自放宽政策的利他性，以此换取任务的完成。

招商引资的形式主义还体现于许多地方政府只是一味地进行招募，而在招来以后的配套方案和评价体制都比较匮乏，致使外国投资所收获的利用率不高，许多外商产业与当地的行业水平并不能相互适应，这就在无形中降低了招商引资的正面效益而给同行业带来了更多的压力。

2.4  领导干部的任用考核体系不完善

地方政府在进行吸引外资的任务时，眼光仅僅局限在个人的任期时间段里。在一个具有开放性的经济市场体系中，市场经济的基本规则是拥有相对稳定的投资政策，它可以显现出政府的威慑性，并且拥有法律层面的威慑力，是不以人为原因而改变的，也就是说不应该随着政府领导人员的变动而更换，不能因政府的换届而失效，更不能为了完成考评指标而造假。就是因为不能固定好政策考评的力度，有些不法分子就会钻政策的空子，带来更多不必要的麻烦。

由于上级政府提出了吸引外资的指标，并以此作为对地方政府能力考评的依据，因此下级政府不管能否招商成功，时机是否成熟，与相关企业政策是否相符，都会让大量人力物力出动，向各界寻找投资商。这种方式所得到的招商引资成果，只是同相关方签署了高资金的协议却只是空头文件，即使有些协议能够早早进行落实到位，而却与市场的需求相悖，还是即将面临破产的危机。但是对于外资的吸引程度和任务完成情况，一般是针对招募的企业数量和落地的投资数，对于失败的部分则不再考虑，造成了大量的财政流失。由此可见为了招商而招商带来的后果相当严重，不仅投入的招商成本相当高，并且造成了地方财政的过度流失。

3  改善招商引资质量的相关对策与建议

自实行对外开放政策后，外国先进产业的引进，促进了中国本土化发展，招商引资也被政府提上政策议程。在整个发展历程中，地方政府在其中发挥的功效是不容小觑的，一方面很大程度促使了当地的各方面成长，而另一方面仍然存在许多问题。招商骗局的存在也着实反映出了一些政策实施过程中的漏洞，对于招商引资的政策监管、招商标准、地方考评体系等方面仍然存在许多需要改进之处。如何将其全部转换为积极作用，是当前需要着重研究的方向。

3.1  加快完善相关法律制度建设，加大监管力度

中国自实行对外开放政策以来，不同地区政府之间争夺优质企业的现象愈演愈烈。通常都是私自发布一些与相关政策法规不符合的优惠形式，却没未及时制止。因此，需要增强相关法律制度的建设，并且加大监管力度[4]。

招商骗局的不断产生在某种原因上就是由国家的法规不具体、不完善，违法行为没有被在第一时间内发现和严惩而造成的。因此，政府要不断改进吸引外资竞争中相关法规制度[5]。对于外资企业中产生的有损国家利益的现象，政府更应该补充增订相关法律条文，对外商投资的审查评定要更加严格的执行，以防止那些造成国家经济损失和经济安全的虚假投资骗款行为[6]，并以此来规范地方政府招商引资。

加强有效监督也是必经程序之一，相关部门在修订吸引外资的政策时，要顾及到多方面因素，首先是国家层面的政策方案，其次是相关的环保改善措施，同时也要从长远角度进行考量，不应该忽略企业污染给生态和能源带来的恶劣影响[7]。因此，地方政府需要加大监管力度，从法律层面杜绝高污染和高能耗企业的进驻。

3.2  坚持服务至上的原则，平等对待内外资企业

在对外引资中，地方政府需要转变观念，给其创造平等公开的投资市场，一方面加强公共管理能力，使产业效能得到提升，同时保障公共服务能力，从而吸引资金和人才。政府应该为企业在土地征用和审批等各方面相协调，提升公共服务质量，创立优良的招商环境，同时要提防有些管理部门变相收取好处费，使优惠政策付之东流。因此，要转变政府职能，坚持服务至上的原则，从包揽所有事务的全能型政府转变为以监管服务为主要工作的服务型政府[8]。

中国当前的经济结构正在变革时期，地方政府的观念也需要转变，不能只关注短期的效益而一味进行政策优惠，而需要注重投资商今后的发展[9]。这就需要政府在对待内外资待遇方面也不能差距过大，否则就如案例中所述，引起新一轮的经济不平衡。正确的方法应该是一方面保证外资企业能够得到一定的优惠，另一方面也注重本土企业的长期扎根。因为外资企业也许会给整个地方经济注入新鲜血液，而对于经济起到持久根本性推动力的通常是本土的企业。针对本土企业可以设立一套长期的激励制度，以时间期限和效能水平作为衡量标准，切实给予一定保障，如此才能防止到外国投资设厂再回到国内的现象再次出现。

3.3  优化招商引资评价体系，实现“挑商选资”

要想避免招商引资中的形式主义，就要把制度考核落实到实处，对于地方政府和投资企业都要进行规范认真的测评，既不是只注重数量金额，也不是只看中外商的投资背景，而是要针对当地发展情况与企业的实际投资能力进行全方位系统的经济指标测评。一系列的经济绩效指标的建立和分析、对中国的对外投资基本情况判断并建立指标的最优范围，才能完全发挥出外来资本的投入对于中国经济快速发展的作用，同时又可以抑制其对中国经济稳步提升的消极影响，防止那些虚假的皮包公司钻了评价系统的漏洞[10]。

政府在进行招商引资时，获得企业详细信息的渠道通常十分繁琐，应该从正规途径进行系统的调查核实，进行严格的“挑商选资”[11]。因此，为了减少投资风险，政府对于企业信息真实性必须要进行严格的审查，绝不放过“漏网之鱼”。

3.4  完善领导干部考核评价体系

对于领导干部的考核是能否扭转招商引资被动局面的重要因素。在考核评价过程中，需改变当前对领导干部考核侧重以GDP经济要素的局面，使其影响弱化，同时加强对经济总体水平加强、人民生活质量提升、政府职能转型等侧重点的考察。对领导进行考评时要突显和谐发展的方向，把指标定位放到次要方面。只有各级政府都重视干部考核的实绩而不是注重数量层面，并进行一定的惩戒，才能使地方各层人员收敛，减少类似招商骗局的出现。

从避免地方基层政府作假的角度而言，让更高级别的政府作为发展规划的决策者不失为一个好方案[12]。地方政府在出台政策时，常常只是盲目跟从“时代发展方向”仅从眼前利益出发，或者为了完成指标不惜联合商贩作假，因而才应该让更高等级的政府从长远利益角度总体考虑，也就是說要合理开发资源，带来规模效益，防止造成更多浪费，同时要把握好层级的程度，让适当层级的政府来实现相应政策。

4  小结

中国地方政府在招商引资中出现许多不同形式骗局的原因，主要是政府监管欠缺、内外资待遇不平等、招商形式主义以及官员任用考评制度等问题。当然由于目前的招商规模持续扩展，吸引外资的政策环境也向积极方向转变，在今后的发展过程中将朝着多元化方向发展，各地政府应该充分吸取招商骗局的经验教训，及时防微杜渐，同时以开放包容的心态学习借鉴国内外成功经验，尽可能地发挥出本地的优势来吸引外资，已便于招商引资达到更好的效果。

参考文献：

[1] 刘志鹏.贫困地区防范招商引资中金融诈骗的若干思考——以临沧市“泛华林业”案为例[J].时代金融，2016（33）：42-45.

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[3] 程恩富.外资控制之争[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[4] 李金山.招商管理职位工作手册[M].第二版.北京：人民邮电出版社，2012.167-181.

[5] 黄慧雅.地方政府招商引资过程中存在的主要问题和对策[J]，经济研究导刊，2015（12）：48-50.

[6] 叶晓阳.招商引资慎防骗局[N].黑龙江经济报，2008-11-05（1）.

[7] 赵  民.招商三十六计[M].北京：人民邮电出版社，2010.

[8] 李建峰.南通市招商引资工作中的问题与对策研究[D].江苏苏州：苏州大学，2010.

[9] 李春红，李学义.重庆市外资利用与产业结构调整：基于Koyck模型的分析[J].财会月刊，2012（3）：28-29.

[10] 马德春.中国地方政府在招商引资中存在的问题与对策研究[D].济南：山东大学，2008.

[11] 罗晓俊.招商陷阱的忽悠与俘获[J].决策，2009（4）：56-58.

[12] 夏  斌.让决策评估真正发挥督促作用[N].北京日报，2015-10-19（18）.