现代大学民主管理体系的建构

杨帅

摘要：大学治理能力的不足是导致大学管理松弛、发展迟滞的主要因素。在党的“四个全面”的战略布局中，大学必须面向新常态作出积极的回应，通过加强大学的民主管理，让大学管理者的决策符合人大多数人的利益，实现大学利益相关者对大学的“共同治理”，防止行政权力的过度释放，使广大的利益相关者更加积极主动地参与大学改革与发展的决策，使各项合法权益得到切实维护，重拾大学精神理想、学术规范和教育价值。

关键词：大学 民主管理体系 全面从严治党

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）01-0001-02

现阶段我国的高等教育事业正处于体制机制改革发展的关键时期。由于我国的公立大学具有公法人地位，在办学活动中对法人优势的发挥令大学成为教育产业化的重要推手，很多大学经过多年的发展，建设出了一批规模大、形式多样的校办产业。对于政府来说，由于管理高校的利益动机不同于管理国有企业，反倒是意味着长期的财政负担和行政事务负担，所以，为了减轻学校负担、提高管理效能，政府开始通过各种方式广泛下放大学的自主权、自治权。面对这些权利，如果大学内部治理能力不够强大，就会在某些领域出现管理松弛甚至是真空地带，令大学偏离教育与学术共同体的本质，异化为教育产业的经营者。因此，面向现代大学的发展要求，大学亟待完善以民主管理为主要内容的内部治理体系。

一、建设现代大学对民主管理的必然要求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确了建设具有中国特色的现代化高校发展机制的奋斗目标，指出要“完善中国特色现代大学制度”“完善党委领导下的校长负责制”，充分体现出我国对现代大学学术权力和民主权力的关切。教育部2012年1月1日施行《高等学校章程制定》，要求大学必须根据章程构建内部治理机制，接受组织者、主管机关、教职工、学生、人民群众的监督与评估。“对于大学而言，每一次质的飞跃都以制度的结构性变革为前提，都是用一种有较高效率的制度代替效率较低的制度的过程，大学发展与进步背后的核心机制是制度的变迁”[1]。可以说，大学的发展史就是大学制度的创新史，中国特色的现代大学建设和高等教育改革首要面临的问题是制度创新，办好现代大学的基础是解决好制度选择和制度设计，建设好现代大学制度体系。

现代大学制度既要遵循大学发展的内在本质逻辑，又要与现代社会相契合。纵向上，现代大学制度分为两个层次，第一层次是大学外部的制度，涉及大学与政府、大学与社会、大学与大学之间的关系，具体表现在大学的社会责任问题。第二层次是大学内部的制度，具体表现在大学内部的治理结构，同时，这也是大学的办学理念和民主管理基本特征的综合体现。

当然，当前大学仍然存在很多突出问题，比如有的大学规模扩大以后管理和办学条件跟不上，专项教育经费的增加和内部管理的不到位形成强烈的反差，部分大学对此缺乏应有的认识，还仍然延续传统的管理思想和管理方式，导致内部管理失控，重大突发事件频发，社会对大学管理能力的关注度越来越高，质疑声此消彼长。有的大学师资队伍的建设机制缺乏活力，特殊骨干人才的成长通道越来越窄，还有少数大学成为社会关注反腐败斗争的新焦点。以上问题的出现不得不说是民主管理失当而导致。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。只有权力才能制约权力。”[2]除了进一步加强管理者本身的权力自我约束意识，大学应当寻求权力的民主监督与制衡机制才能有效防止權力滥用。民主监督机制如果缺位，不仅大学党政权力和学术权力无法得到监督，党政权力亦会越位干预学术权力，大学的决议就不能准确体现教育逻辑，不能更好地兼顾到大学相关成员的权利、诉求，造成内部治理的无序。因此，大学民主管理体系的完备程度是保障与尊重广大的利益相关者的自主权、发展权、参与权和选择权的关键，也是大学向内涵发展、特色发展和需求发展方面转向、实现民主管理必须破解的问题。

二、现代大学民主管理体系的建构策略

大学的民主管理即为高校管理者的决策符合大多数人的利益。实现大学民主管理可以进一步理解为在管理中采用民主的策略和方法，兼顾大学、政府以及和大学各种资源相关的主体的利益关系，也就是允许、提倡和实行被领导者和被管理对象反身参与大学治理。笔者认为，大学民主管理的基本目标是实现大学利益相关者对大学的“共同治理”，即在坚持党的领导毫不动摇的前提下，让广大师生员工以主人翁地位和合法权益主体，自主地、能动地、有组织地参与学校的管理，同时，政府管理者、学生家长、校友、资金捐助者、社会合作人士等大学利益的相关者也应当有权利、有途径参与大学治理。

（一）订立科学完备的大学章程

大学章程一定要真正成为国家教育法律体系中自然、合法、具有可操作性的延伸，成为高校内部关于重大和基本问题的纲领性文件。大学章程应当以师生员工、政府管理者、学生家长、校友、资金捐助者、社会合作人士等大学利益的相关者为主体，共同参与完成，也必须涵盖大学利益相关者的权利与义务。尽管当前绝大多数大学已经完成了大学章程的制定，但是因为违背章程而遭到追责的情形却极为少见，如果大学章程的法律效力不能够获得普遍认可和共同遵守，那么照章办学也就只能是空谈而已。

（二）廓清党委领导、校长负责的权责边界

2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号），大学应当依法廓清权责边界。要健全完善大学党委会、校长办公会的议事规则和程序，明确凡属“三重一大”事项必须由学校领导班子集体研究作出决定。要逐项完善大学发展建设各项决策机制与程序，规范决策行为，提高决策水平，建立健全决策、指挥、执行与监督相对分离、有机结合的运行机制。

（三）以“服务型”行政思维保障学术组织相对独立行使职权endprint

大学中，行政权力的行使很大程度上是为学术活动服务的，是为了充分保障教学、科研功能的实现。机构繁冗、效能低下、非专业型的行政机构必定会对大学的学术活动造成损害。因此，现代大学必须明确界定出行政、学术组织的关系。行政职能部门必须摒弃衙门思维和官僚作风，建设服务型行政机构，明确其行政事务性权力，不得越位和干预教学、科研等学术权力。要完善学术委员会制度，作为大学最高的学术机构，大学必须保障学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。

（四）强化校内各类组织效能

以教师为主体的教职工代表大会制度和以学生为主体的学生代表大会、研究生代表大会制度是国家法定必须存在的校内组织。构建民主管理体系必须注重发挥这些组织应有的作用，充分调动其民主参与、民主监督的积极性和参与效率。学生是大学中人数最多的群体，虽然大学的教育管理决策与学生息息相关，但学生卻往往是最容易被忽视的权力主体，因此涉及学生事务的行政决策必须广泛吸纳学生代表参与，要发挥学生代表大会、研究生代表大会参与民主管理和监督的组织优势。大学的教职员工、各民主党派、无党派人士和社会团体更要遵循大学“共治”的管理理念，依法参与民主管理和监督，维护合法权益，以民主集中制为组织原则，在学校党委领导下开展工作。

（五）完善民主管理的校内外监督机制

高等教育改革的基本点在于赋予大学高度的办学自主权，与之相适应的必须有合理有效的校内外民主监督机制，以确保大学办学自主权的依法实施。可以借鉴国外大学和企业治理结构中的监事会制度，辅助学校纪检监察和审计部门，共同行使监督职能。此外，大学要把民主监督作为一项基本制度，结合国家及各级政府信息公开工作的要求，进一步完善各类党务、政务信息公开制度，通过校内橱窗、网站、微信微博平台、办公系统等多渠道，在各类招生考试、财务收费、人事招聘、教学质量、学生管理服务、学风建设、学位和学科、校内资源、后勤保障、组织发展等对外交流与合作等方面加大信息公开力度，保障大学利益相关者对学校重大事项、重要制度的知情权。要畅通信息、信访渠道，探索建立新闻发言人制度，及时准确回应师生和社会关切的问题，接受利益相关方的监督。可以引入社会第三方调研、征询机制，通过实地调研、问卷、网上征询等渠道，征求各方对学校发展建设、人才培养、学科和专业建设、课程体系改革等方面的意见和建议，还要注重教育主管部门、社会团体、同类高校等对学校的监督评价作用。

（六）健全以章程为统领、规范的办学制度体系

利益相关主体实现对大学的民主管理有赖于制度体系的设计。一要依据法律和章程，制定、梳理和完善教学、科研、人事、财务、学生管理、后勤等方面自主管理的制度规范，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则，实现自主权运行和监督有章可循、有据可依。二要制定和完善各种制度规范和程序规范。各项规章制度的制订、修改、废止以程序章程为依据，重点对人财物资源管理制度进行清理、修订，强化制度的权威性和约束力。三要实现民主管理重心下移，强化基层学术组织、二级学院的办学主体地位，要本着事权相宜和权责一致的原则，在人财物等方面赋予基层学术组织或二级学院相应的管理权力，支持其办学自主，扩大其自主分配权，指导和推进其建立科学合理、符合实际、有针对性的绩效分配办法。四要建立科学的管理考核机制。对教学科研类单位应当实行水平性评价、发展性评价和绩效评价相结合的多元化目标责任管理考核评价制度；对行政性职能部门实行以工作职责完成情况、改革创新能力、服务管理水平为主要内容的目标责任管理考核评价制度。

综上，构建大学民主管理体系就是对大学内部权力结构的厘清，解决政治权力与法人权力的交叠、行政权力的越位、学术权力的式微、民主监督权力的缺位等等问题。大学如能切实有效实现民主管理，需要以党委领导、校长负责为前提，以教授治学为核心，以民主监督为基础，以依法治校为保障，以实现“共同治理”为最终目标。惟其如此，才能协调大学内部权利配置，实现权责清晰、分工明确的治理机制，发挥多元利益主体的智慧和能力，表达多元主体的利益诉求，这不仅是对高等教育深化改革的迎合，更是对全面从严治党和依法治国作出有价值的回应。

参考文献：

[1]王宝玺.改革开放三十年高等教育制度变迁分析[J].黑龙江高教研究，2008（12）.

[2]（法）孟德斯鸠.论法的精神[M].张晏深译.北京：商务印书馆，1961：154.endprint