驻村第一书记对乡村治理的作用研究

曾 丹

（吉林省社会科学院社会学所，吉林 长春 130000）

众所周知，在我国城乡社会的资源配置与分布中，乡村所拥有的资源份额严重短缺，乡村自我发展能力也相对不足。税费改革以后，国家向农村源源不断地进行资源输入，来支援农村的建设。驻村第一书记的政策就是在这种治理背景下出台的，作为国家对农村的人才资源调度在全国广泛推广开来。在乡村振兴的大背景下，作为一种嵌入力量，驻村第一书记的实践如何从过去的国家资源调度到参与治理的蜕变，如何实现从对农村进行输血到造血的转型，在乡村振兴中驻村第一书记这一“外力”和乡村的“内力”如何相互作用，是本文探讨的核心问题。

1 问题的提出

关于乡村治理的研究文献可以说是汗牛充栋。作为从干部下派挂职锻炼实践中总结提炼出来的一项乡村治理制度创新，随着精准扶贫的推进，驻村第一书记支援村治已经在我国推广开来，成为一项轰轰烈烈的政治运动。然而，由于其正式推广的时间不长，还没有完善的理论对此项工作进行具体指导，虽然有一些关于干部挂职锻炼工作的学术论文和著作可供参阅，但是专门针对驻村第一书记参与村治进行研究的专著还比较少。目前，可查阅到知网上关于驻村第一书记对村庄治理的研究主要围绕以下3个方面展开：①目前的研究主要集中在驻村第一书记助推精准扶贫上；②有学者从驻村第一书记对村民自治的推动作用角度来研究，如陈国申等［1］认为作为一种与村庄无利害冲突的外来帮扶力量，第一书记如果能准确定位、确立正式的工作原则、科学地开展工作，对村民自治就是一种积极力量；③有学者从第一书记对基层党组织的重建来研究，加强了党和群众的联系，是群众路线制度化在新时期的一种尝试。

综上所述，当前关于驻村第一书记参与村治的研究较多集中于对驻村第一书记的宣传教育上，深入的学术研究严重滞后于实践，第一书记与村两委的关系如何处理、第一书记的嵌入对村庄治理有何影响等诸多问题需继续深化研究。因此，对驻村第一书记制度的研究就显得十分必要和迫切。

2 驻村第一书记的政策背景及作用

2.1 驻村第一书记的政策出台背景及演变

我国在2002年全国农村税费改革时已经取消了提留款，取而代之向农村源源不断地输入各种资源，国家和农民之间的权利和义务关系发生了根本变化，农村基层治理的能力和权利被极大削弱的同时，乡村治理面临新一轮资源分配的矛盾。国家试图通过一系列外部人才的输入为薄弱的农村基层治理注入新鲜血液，来重塑国家与农民之间的关系。2015年中共中央组织部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室三部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，决定向建档立卡贫困村、党组织软弱涣散村以及民族地区、革命老区和边疆、灾后重建地区的一些村选派驻村第一书记。从历史上来看，驻村第一书记制度是由解放初期的农村“工作队”演变而来的，是一种反官僚化运作的运动式工作方法，更是中国共产党“密切联系群众”“走群众路线”的制度化运作机制［2］。

2.2 驻村第一书记在乡村治理中的作用

如今，驻村第一书记已成为外部人才治村的一支中坚力量。在驻村第一书记及其工作队的积极推动下，贫困村的村容、村貌、村治都得到了一定改善。驻村第一书记主要从以下方面改善村治。

2.2.1 联结外部资源，利用所在单位的资源或个人的资源为贫困村谋福利。从吉林省的经验来看，驻村第一书记主要是通过联结外部资源给村庄带来福利，从而参与到村庄治理中来，这也是驻村第一书记在扶贫中最受村民期待的一项。通过驻村第一书记联结外部资源，包保村在这一过程中或多或少得到了一些资源来发展村治。中央要求驻村第一书记所在单位要给驻村第一书记工作全力支持，所以驻村第一书记带来的不仅仅是自己的经验智慧，还有包保单位的资源。各包保单位拥有的资源和权力大小不一样，所以在帮扶过程中各包保村所得到的资源和帮扶是不一样的，各包保村所得到的资源多少和帮扶力度取决于驻村第一书记背后的单位权力大小。

2.2.2 改善贫困村公共设施状况和交通状况。在当前的贫困农村，交通状况都非常差：晴天道路凹凸不平，雨天泥泞不堪。道路问题不仅影响了村民的正常生活和出行方便，更阻碍了扶贫开发和经济发展。而且贫困农村公共设施匮乏，大多数村庄连公共厕所都没有。公共活动空间更是缺乏，没有健身器材，更没有文化活动室。“要想富先修路”，驻村第一书记到来后一般都想办法给贫困村筹资修村道，改善交通状况。资金充足的单位还建造了健身活动场所，发动村民植树造林、改造农村的破旧围墙等，在一定程度上改善了农村的村容村貌。

2.2.3 开发扶贫致富项目。推动精准扶贫是驻村第一书记下乡的主要职责之一。从吉林省的情况来看，驻村第一书记主要从以下方面来开发扶贫。第一，发展庭院经济。在白城市一带，由于县里有光伏项目扶贫，驻村第一书记进村主要负责带领农户发展庭院经济，白城市土地属于盐碱地，适宜种植小米等谷类作物，驻村第一书记和村里的领导班子根据当地的土壤情况，发动农户在自家庭院里种植小米，小米收获后帮助贫困户寻找销路。第二，开发新的养殖业。白山市地处长白山脉，耕地少，农民靠土地获得的收入低。驻村第一书记到来后根据当地情况发动贫困户养蜂，成立养蜂合作社，并通过互联网宣传当地优质的蜂蜜，当年就实现了每户贫困户增收7 000元，成功实现了脱贫。

2.2.4 重建基层党建。家庭联产承包以后，党组织基本退出了村级组织，造成了农村党组织的空心化，在此期间，农村一些灰色势力趁机填补了这个空缺，对村治造成了不良的影响。可以说，当前农村党建形势非常严峻，虽然各村具体情况不一样，但总结起来有以下方面：①党员老龄化严重，各村党员平均年龄都在60岁以上，后备力量不足；②村党支部多年没有召开民主生活会，群众不了解党支部的作用；③党支部凝聚力和战斗力差，支部成员都为各自利益着想，群众威望差。针对村党建存在的问题，驻村第一书记首先重建村党建制度，定期召开党员大会，发挥党员的带头作用；积极发展新党员，为村治补充后备力量。驻村第一书记的到来在一定程度上重建了基层党组织，为村庄治理注入了新鲜血液［3］。

由此可见，作为外部人才输入的驻村第一书记治村发挥了一些积极作用。首先，驻村第一书记加强了对农村贫困地区的资源输入。驻村第一书记基本都是来自政府机关事业单位，比起从来没有进入过体制内的村干部，他们非常熟悉制度化的工作流程，为村里申请了很多项目。其次，驻村第一书记制度强调扶贫效率，设定扶贫脱贫致富的时限性，在一定程度上克服了传统官僚制的僵化和散漫，在这套制度的激励下，地方政府行为改观很大，改变了地方政府的“不作为”状态。围绕驻村第一书记精准扶贫，不仅地方政府被动员起来，同时其他如企业单位和民间组织等行动主体也被动员和参与进来。地方政府开始由“消极行政”转变为“积极行政”，由“无所作为”转变为“有所作为”，彰显出新环境下地方政府扶贫攻坚的决心和行动力［4］。

3 驻村第一书记参与村治面临的困境

作为国家特定时期农村贫困治理的制度，驻村第一书记制度在活跃村治和改善农村贫困状况方面起到了一定积极的作用。然而，作为一种外在力量的输入，驻村第一书记给村治带来很多变数，在实践中也遇到一些问题。

首先，驻村第一书记参与治理遇到最大的困境是以形式上的制度化掩盖着实质上的非制度化。从资源输入乡村的角度来分析驻村第一书记制度，能发现其在内容与形式上的冲突。从驻村第一书记开展工作的实效与力度看，往往受制于其派出单位所拥有的财力资源和权力地位、包保单位的支持与配合程度以及驻村第一书记的工作自觉性。由此，大家便易于理解各单位派出的驻村第一书记的扶贫成效为什么会差别这么大。

其次，驻村第一书记扶贫中带来的资源引起村民之间新一轮资源争夺——争当贫困户，从而引发了农村中新一轮的伦理危机。贫困户不想退出，想一直享受国家给予的贫困待遇，大家以当上贫困户为荣。扶贫资源丧失了救弱济贫的初衷，变成见者有份的一杯羹。

可以说，目前大多数地区乡村的现实基础与乡村振兴战略目标的实现存在很大的距离，注定了乡村振兴战略是一个长期的战役，那么作为国家支援农村建设的重要力量——驻村第一书记的选派政策需要作为一项长期的制度稳定下来，才能起到持续的支援农村建设的作用。