现代农业工程区构建研究——以崇州市为例

孟繁芸 杨成军 李正鹏

（1.中共崇州市委党校，四川 崇州 611230；2.中共崇州市委办公室，四川 崇州 611230）

近年来，四川省崇州市积极探索农业生产经营方式改革，形成的“农业共营制”被中央改革办广泛推广，初步实现了农业生产经营的规模化、集约化，现代农业发展取得阶段性成果。但是，乡村公共服务、社会治理等还有不少问题，需深化农村经济行政管理体制改革。在乡村振兴中，崇州市践行成都市“西控”使命，推进城乡融合，将粮油产业作为三大主导产业之一，纳入成都市66个重点产业功能区布局中，构建现代农业功能区管理新体制，推进现代农业转型升级。

1 现代农业功能区构建背景

1.1 “三农”工作中存在的问题

1.1.1 城镇体系不完善。村镇规模结构不合理，公共服务半径小，11个乡镇平均辖区面积24.5 km2、平均人口不到2.3万，行政村平均辖区面积2.9 km2、平均人口不到2 700。镇村条块分割较严重，镇村规划各自为政、规划质量不高，村级规划覆盖率仅为22.6%；资源要素配置能力不强，场镇可建设空间平均0.3 km2，人口、产业、经济和信息集聚力有限；村镇资源分布散乱，4 600多个居民点，平均每个居住点不到100人，大项目落地难。这些问题制约了城乡空间、产业等融合发展，亟待通过改革健全区域一体的行政管理体制、规划建设体制，优化城乡功能布局，重塑新型城乡形态，提升区域资源要素整合能力。

1.1.2 产业链培育不充分。绿色高端农产品产能不足，崇州市稻田综合种养面积1 333 hm2，仅占水稻种植面积的5.5%。农产品品牌不响，6家规模较大的粮食加工企业就有6个大米品牌，品牌销售收入仅占38%。产业跨界融合水平不高，市级以上粮油产业化龙头企业仅2家，粮食精深加工率仅8%，乡村旅游产值仅占区域GDP的16.4%。这些问题制约了农业增效、农民增收、农村发展，亟待通过改革健全区域一体的要素配置体制、产业发展体制，提升农业发展的质量和效益，推动优质粮油产业成为跨界融合的现代产业。

1.1.3 乡村治理能力不适应。农村公共服务供给不足，11个乡镇共有本土社会组织65家，自来水、燃气普及率仅为50%、22%，光纤网络尚未实现“户户通”。农村资源配置不合理，城乡交通条件极大改善，但行政资源、服务资源配置仍沿袭旧制，与人口规模、服务半径、管理幅度不适应。村（社区）行政化现象突出，平均承担行政事务56项。这些问题制约了乡村治理体系的转型，亟待通过改革优化公共服务体系，健全区域一体的社区发展治理体制。

1.2 中央、省、市改革部署

党的十九大做出“完善主体功能区配套政策”的战略部署。中央深改组要求，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，加快体制改革和法治建设。中央农村工作会议要求，以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗以及天然橡胶等重要农产品生产保护区。四川省委第十一次党代会要求，落实主体功能区规划，严守生态红线。成都市委确立了空间布局“十字方针”，要求深化农村行政管理体制改革，减少管理层级、创新管理方式、转变管理职能，逐步构建“两级政府、三级管理”、扁平高效的城乡管理组织架构。中央、四川省委、成都市委的部署要求，为崇州市开展现代农业功能区管理体制改革提供了基本遵循。

1.3 崇州市农村改革的升华

1.3.1 农业产业基础较好。近年来，崇州市坚持“三统筹一主体”建设方法，按照“七网”配套标准，建成2 066 666.67 hm2粮食高产稳产高效综合示范基地。引进四川农业大学农业科研总部服务基地，提升农业科技支撑，培育了“稻虾藕遇”等粮油品牌，提升农业效益，奠定了改革的产业基础。

1.3.2 制度基础较完善。近年来，崇州市深化农业农村改革，初步建立了城乡一体的农村产权制度、社会保障制度、户籍制度，在农业共营制、农村金融改革、农村集体建设用地开发利用等方面构建了制度机制，奠定了改革的制度基础。

1.3.3 实践基础较扎实。2014年以来，崇州市将全市划分为中心城区、现代农业、康养旅游和生态涵养4个主体功能区，在优化空间布局、控制开发强度、保护生态环境、强化激励约束和政府监管等方面进行了积极探索，奠定了改革的实践基础。

2 崇州市现代农业功能区的构建实践

聚焦建设全面体现新发展理念的国家中心城市，构建以主体功能区为基本单位的管理新体制，建立以全域一体的行政管理体制、规划建设管理体制、要素配置体制、产业发展体制和社区发展治理体制为导向的功能区治理体系，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的功能区发展格局。坚持以高端实现“西控”、以绿色践行“西控”，把崇州市现代农业功能区建设成为都市现代农业新高地示范区和“西控”转型发展样板区，率先走出一条质量更高、效益更好、结构更优的乡村振兴之路。

2.1 “小机构、大服务”建立一体化行政管理体制

组建功能区管委会，将11个乡镇整合为4个街道，并村建社区，逐步从以经济为主导的“管委会+街道+社区”“社区工作站+居委会”的管理体系过渡到以行政主导的“管委会+社区”的管理体系，设定清晰的层级管理，增减和撤并现有部门，建立严格的工作责任制及岗位责任制，启动一站式行政审批中心，变分散服务为“保姆式、全程式、精准式”服务，逐步构建服务型政府。

2.2 “居站分离”改革社区服务管理体制

党的十九大报告明确提出“加强社区治理体系建设”，为了推动崇州市现代农业功能区社会治理重心向基层下移，目前已在社区设立工作站，明确社区居委会与社区工作站的职能职责，着力构建以社区党组织为核心、以社区工作站为行政平台、以社区居委会为服务基础、社区各类主体共同参与的新机制，实现社区承接行政事务与自治服务相互分离，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基层治理新格局。

以服务半径、服务人口、资源承载为基本依据，按照职能分工不同，优化社区活动中心的办公格局。社区工作站根据社区实际情况设立多个服务窗口，集中办理行政工作。社区工作站承接市级部门、乡镇（街道）下达的各项工作和人员经费，按照“费随事转、权责对等”的原则划拨社区工作站统一管理，重点突出向社区居民的开放功能，根据具体工作科学整合和合理分配社会组织、居民骨干、社区单位和活动场所等社区资源。

2.3 改革人事制度创新人才激励机制

打破身份界限，管委会人员实行绩效薪酬制度。将部分原乡镇干部派驻社区工作站，承担政府及街办在社区的各项工作和公共服务。建立社区干部分类分级工作报酬制度。畅通优秀社区干部录（聘）用为街道公务员、事业人员的渠道。较大社区的党组织书记由干部担任，按副局职配备。让不同层次的人才感到工作付出与薪酬相匹配，促进公平，提升人才积极性。依靠人才大力发展崇州市现代农业功能区建设，走出一条可持续发展之路。

3 构建崇州市现代农业功能区的意义

3.1 中心—外围理论看功能区发展

依据中心—外围理论，任何区域系统均由中心和外围2个子空间系统组成。中心区是社会经济活动的聚集区，此区域工业发达，技术水平高，资本集中，人口密集且经济增长速度快。围绕中心区分布并受其影响的区域即外围区（落后地区），相对于中心区（发达地区）而言，外围区处于依附地位且缺乏经济自主性，从而出现空间二元结构，并随时间的推移而不断强化。但是，政府的作用和区际人口的迁移，将影响要素的流向。并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化建设的加快，中心与外围的界限会逐步消失，即最终区域经济的持续增长推动空间经济逐渐向一体化方向发展。崇州市将10个乡镇的87个村（社区）定义为资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。一方面，可以优化开发中心区从外围区吸聚市场要素，发展创新，功能区在发展优质粮油产业链的同时，努力吸纳外围资源，培育休闲康养旅游、文化体验等乡村旅游新业态，强化农、商、文、旅和体融合发展；另一方面，可以从中心区向外扩张，带动功能区周边区域的现代化发展进程［1］，中心区域和周边特色镇、农村聚居点组团式发展，通过生态绿地、河流水系、景观廊道等分割组团规模，促进整个空间系统可持续发展。同时，加快功能区和周边区域基本公共服务均等化进程，引导人口向优化、重点开发区域有序转移，缩小城乡差距，逐渐消除区域间的等级界限，使各区域功能互补、相互融合、协调发展，推动空间经济的有序发展和资源的合理利用［2-4］。

3.2 从增长极理论角度看农业功能区的开发格局

按照增长极的主要观点，区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业，把少数区位条件好的地区和条件好的产业培育成经济增长极，通过增长极的极化和扩散效应，影响和带动周边地区和其他产业的发展。崇州市农业功能区处在初建阶段，是资金、技术、人才等生产要素向极点聚集的最佳时期，在人才要素方面，崇州市正完善专业人才引进培育机制，吸引“两院”院士、国家或是省“千人计划”以及成都“蓉漂计划”专家建立工作室，准备引进培育100名以上专业技术人才和高能人才；计划新增培训农业职业经理人1 500人。在土地要素供给方面，深化农村集体建设用地开发利用改革，强化功能区土地资源保障。在资金要素供给方面，崇州市创新推广补助改股份、改基金、改购买服务、改担保和改贴息的“五补五改”模式，整合涉农政府资金，吸引社会资金、金融资金投向功能区。通过重组这些经济要素供给体系，崇州市现代农业功能区建立了一体化的要素配置体制。当增长极发展到一定程度后，极化效应削弱，扩散效应加强。未来功能区的产业发展要素会扩散到周边区域，带动农业相关区域以增强优质粮油核心竞争力为着力点，围绕全产业链形成融科技、加工、营销于一体的农产品产业集群和田园综合体。

3.3 从区域经济协调理论角度看崇州市农业功能区发展目标

区域协调理论的主旨是保证国家各种生产要素持续保持较理想的空间配置以及各部门经济、经济因素和环境条件等的协调发展；尽量减缓地区差距扩大的速度，促进国民经济整体高速、持续、稳定发展；实现各区域要素不断更新，结构不断优化和区域间不断容纳、联结、相互促进，最终形成各区域中各自螺旋式上升的态势。崇州现代农业功能区规划打破了行政区域束缚，实现区域间生产力布局的协调，将不同区域的资源优势和经济技术优势有机结合起来，合理配置有限的资源，从不平衡中追求平衡发展，最终实现区域协调发展的目标［5-6］。

4 崇州市现代农业功能区建设的启示

4.1 遵循乡村化空间发展规律，加快农业中心区域及周边建设

遵循乡村空间优化发展规律，科学运用增长极和扩散极理论，乡村优化发展区向周边区域辐射，向网络化、群落化方向发展，共同成为参与当地市场竞争的主体区域；重点发展区的两翼要遵循极化、点轴、双核发展规律，充分发挥当地功能区的门户和引擎作用，加快功能区的基础设施建设和重大产业项目的布局，加快发展乡村当地核心区域和特色镇产业发展，加快人口迁移集聚，助力乡村振兴。

4.2 构建与整体产业转型互促共进的融合体系

从乡村经济发展的全局出发，不断促进一二三产业融合，构建农、商、文、旅和体相结合的现代化经济体系。把农业放在整个自然和经济体系中发展，培育打造以农业为起点的全产业链，重点发展覆盖全产业链的新型农机制造业、农业供应链产业；研发集约型生产技术，满足生态宜居、绿色发展的需求；重点发展多层次的农业现代服务业，满足日益多元化的农业服务需求，加快推进“互联网+”农业建设，建好农产品销售公共服务平台，打通产业、区域、环节之间的血脉，促进要素流动和产业融合，发展高端农业服务业。

4.3 构建一体化的乡村社会治理体制

转变社会治理体制，从传统的“市—县—镇—村”自上而下的模式向平等协商型模式转变，并赋予村民、企业和社会组织等不同利益主体直接了解和参与城乡统筹的权利，实现管制主体的多元化、民主化。在此基础上，以“村落”为基本单元，根据“局站分设、服务下沉、自制归位”的理念，打破村级行政区划界限，剥离社区居委会的行政事务，交由社区工作站承担，通过变革公共服务组织方式、供给方式和配置方式，着力构建“功能完善、服务多元、便捷高效”的15 min社区基本公共服务圈，依法开展自治，发展集体经济，促进社区发展治理［7］。

4.4 完善功能区指导制度和政策

在农村地区设立农业功能区，助力乡村振兴，重视政策实施空间的细化，以更具针对性的政策分区制度提高城乡统筹发展的有效性。目前，我国主体功能区建设的政策体系主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和改绩考核政策等，要重视功能区政策与乡村振兴工作的创造性结合，对市场和政府进行统一约束，构建地区特色型产业、人口和生态发展一体的管治体系。并结合相关法律法规，以干部选拔和国家对城乡公共服务均等化的标准性约束为基础，编制更具权威的城乡规划，努力将政府、企业和村民等社会主体打造成公平的利益共同体［8］。

4.5 改革需大胆尝试、勇于突破

崇州市农业功能区建设是深化农村行政管理体制改革的一次全新探索，无前人经验，为了在行政管理、规划建设、要素配置、产业发展和社区治理等方面稳步前进，避免出现纰漏，崇州市做了非常详细的顶层方案设计。但拖延了功能区组建的时间，耽误了产业发展进程。改革就是对旧有的生产关系、上层建筑做局部或者根本性调整，应当克服体制弊端，大胆进行适应社会主义现代化建设的前沿尝试，在尝试中做调整，不断突破现有政策障碍，行稳致远［9］。

4.6 厘清组织机构权责边界

虽然做了大量顶层设计，确定了机构权责规定，但还需聚焦各组织机构之间智能交叉和空白的地方，对权责边界进行“裁剪”和“延伸”。例如，功能区刚成立，社团组织发展还不完善。但是，随着功能区的发展，社区居民对公共服务的需求将会提高，如果仅依靠街道、社区工作站提供服务，无法满足居民的需求，因此对社会团体进行权责补充完善，才有利于社区和社团组织合作互动，更好地为功能区内的社区居民服务。