批而未供土地成因及对策分析——以辽宁省法库县为例

于德顺 常晓飞

（1.辽宁省法库县土地储备中心，辽宁法库 110400；2.辽宁省沈阳市国土资源行政执法支队法库大队，辽宁法库 110400）

批而未供土地是指自1999年修订的《土地管理法》实施以来，依法经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用而未供应出去的土地。

2012年以来，辽宁省法库县土地供应量下降较为明显。2013-2017年，法库全县供地总量约616 hm2，年均123 hm2。其中2013、2014年高于平均水平，2015、2016、2017年均低于平均水平。近年来，法库县经济发展速度较快，用地需求突出，每年征地量都比较大，在国家土地督察沈阳局的专项督查中发现，2012-2016年法库县共批准新增建设用地面积893 hm2，已供应土地616 hm2，批而未供土地277 hm2，批而未供土地占同期批准建设用地的31%。

自中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，国家十分重视土地资源的节约集约利用问题，大量批而未供土地的出现，意味着我国土地粗放利用问题已十分突出，严重制约着当前经济发展，背离了建设生态美丽中国的战略，解决资源环境问题已迫在眉睫。

1 批而未供土地成因分析

批而未供土地成因复杂，影响因素较多，与政府管理、企业用地、征地拆迁、用地审批等方面都存在一定的关联性。

1.1 政府原因造成的批而未供土地 政府规划思路调整或招商引资方向改变，一些建设项目在用途、选址、布局等方面发生了变化，先前确定的建设项目流失或取消，造成了土地报批后无供地项目；政府投资的公共设施和基础设施用地，由于资金短缺或项目主体未确定，造成部分城市道路、绿化、广场等用地未能办理供地手续；地方政府不重视土地供地计划，对土地供给缺乏行之有效的管控，又过度依赖土地财政，对企业用地需求不加以合理控制，往往造成土地供应量过大，超出了企业实际用地需求，同时对企业用地未进行合理规划管制，产生了一些难以供地的零星地块，进而产生了批而未供土地[1]。未落实项目、应办理划拨手续的、难以单独供地的批而未供土地占法库县批而未供土地总量的61%。

1.2 企业方面造成的批而未供土地 一些地方政府通过招商引资，引进了一些企业落户，企业以较为低廉的价格购买了土地，还有甚至只是缴纳了部分定金，企业在拿到土地后，在面对市场、行业经济萧条不景气，或是企业自身资金周转不足的情况下，多数企业往往不会去办理供地手续，导致了未供即用土地的产生。未供即用的批而未供土地占法库县批而未供土地总量的17%。

1.3 征地拆迁难造成的批而未供土地 征地拆迁难主要由被征地农民对实际征地补偿标准与期望补偿标准差距较大的这个客观现象产生的。随着经济的不断发展，土地价格日益上涨，但补偿标准的调整相对于土地价格的变化存在严重滞后性，被征地农民提出的要求无法满足，就不愿意配合征地拆迁，还有就是历史遗留下来的征地拆迁纠纷问题，一直未得到有效解决，种种矛盾的存在导致征地拆迁工作难度极大，周期过长，从而产生了批而未供土地。这类批而未供土地占法库县批而未供土地总量的22%。

2 对策建议

2.1 积极盘活存量，强化规划管控 地方政府在土地管理工作中要严格执行国家对土地利用调控管理等方面的文件政策，要在盘活存量土地方面做足工作，新建项目尽量选址存量土地，合理控制新增用地，不能只顾自身利益，只看中土地出让带来的暂时性收益，切实提高土地利用效率和土地价值，适当调整征地补偿标准，切实有效地从管理源头上改变思想认识；积极推动和开展国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划等多规合一工作，努力实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

2.2 加强土地储备，实施差别化用地政策 对于一级市场内的土地全部纳入到土地储备库进行管理，切实做好土地一级开发工作，尽量减少因征地拆迁问题推诿扯皮造成交付后无法使用土地，发挥土地效益，积极做好批而未用土地的临时利用和管护工作；积极施行差别化用地政策，支持培育发展新产业、新业态用地，转变土地利用方式，优化土地利用结构，针对不同细分用途下的土地，制定差异化用地标准，针对工业用地，可以探索实施长期租赁、先租后让、租让结合的弹性用地政策。2.3 强化土地利用动态巡查工作，严厉查处违法用地 严格按照国土资源部关于建立土地利用动态巡查制度的工作要求，切实开展土地利用动态巡查工作，落实专岗专人，健全巡查队伍，依托土地市场动态监测与监管系统，通过建设项目跟踪、信息现场公示、开竣工申报、现场核查、跟踪管理和竣工验收等手段，定期公开土地利用信息，公布批而未供、闲置土地等情况，发挥社会监督及舆论作用，实现对建设用地批后开发利用的全过程监管。同时，建立联合执法体系，部门联动，加大执法力度，针对已圈占土地建设使用却又未办理土地供应手续的用地单位，要求限期办理土地手续，预期不办理的，要按照违法用地查处程序，依法依规严肃查处。

[1]叶锋.产业用地批而未用盘活需破多重难题[N].中国信息报，2014-06-06.