家庭农场发展过程中的政府职能转型研究——以江西省丰城市为例

邹孚昀

（江西财经大学，江西南昌 330013）

中国共产党第十九次全国代表大会报告中提出，农业农村问题是关系国民生计的根本性问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。农业、农村、农民的问题一直是党中央关心的问题，2008年党的十七届三中全会报告第一次提出将家庭农场作为农业规模经营主体之一。随后，2013年中央“一号文件”再次提到家庭农场，家庭农场虽然不能像其他产业一样产生巨大的经济效益，但是带动了不少农民增产增收，解决许多农村贫困问题，让许多农民有了自己的饭碗，产生良好的社会反响，家庭农场已成为解决“三农”问题的不可或缺的力量，也是乡村振兴的重要助力，还是打赢脱贫攻坚战的坚固后盾。但是，家庭农场在发展过程中也遇到了很多新的问题，如资金短缺、享受扶持政策难、技术人才缺失等问题日益突出。近年来，这些问题严重影响着我国家庭农场的发展，更影响到广大农民的切身利益，为了加快家庭农场的发展进程，提高农民生活水平，现以江西省丰城市家庭农场为例，就目前家庭农场发展过程中的政府职能转型提出一点见解。

1 目前丰城市家庭农场的类型及特点

目前，丰城市注册登记的家庭农场有300余家，根据产品类型不同，可以把家庭农场划分为三类：产品单一型、产品多样型、产品综合型[1]。

1.1 产品单一型 产品单一型农场主要指经营一种农业产品，一般不经营多种农业产品，很多专家也称之为专业家庭农场，也被当地人称为种粮大户或养殖大户。目前，丰城市50%的家庭农场都是产品单一型，且从事农业生产的占大多数，其中大多数是水稻种植，不种或者少种经济作物，如丰城市玖零生态水稻种植家庭农场；其次从事畜牧养殖业，他们也只是饲养禽畜，一般不经营或少经营其他项目；还有很少的一部分从事林业生产，他们只苗木种植或栽培果树，几乎不经营其他项目。经营此类家庭农场的农户有以下几个特点：家庭人口比较多，劳动力过于充足，资金比较缺乏，技术力量比较薄弱，不善于经营。此类家庭农场经营模式比较单一，承包的项目有限，导致无法充分利用资源，不能充分发挥劳动力的作用。另外，此类农场的收入较低，除了某些经营经济价值高的项目外，承包粮食生产和果树种植的家庭农场，每年基本上收支平衡，需要依靠政府的补助，很难得到进一步发展。

1.2 产品多样型 产品多样型家庭农场是指除主营一个主要农业产品外，尽可能利用当地的资源，利用剩余的劳动力和劳动时间，发展农业生产方面的副业。例如，丰城市拖船镇荣新家庭农场，除种粮食外，还种植了高产油茶；还有一些以畜牧养殖为主，兼顾苗木、蔬菜种植，如丰城市国华生态农业家庭农场。经营此类家庭农场的农户，一般都是当地比较有实力的农户，家中的辅助劳动力较多，经济实力较强，具有一定的专业知识，也懂得一些经营方法。他们农忙时搞生产，闲时搞副业，既抓粮食、家禽、水产的生产，也抓经营管理。他们的收入较高，发展扩张速度较为平稳，是丰城市家庭农场中的主力军。

1.3 产品综合型 产品综合型农场是指除了经营农业方面的产品外，还积极利用当地可利用的资源，发展多种产业经营模式，并且兼顾家庭副业生产，也被专家称为田园综合体。有些家庭农场甚至兼营旅游、加工、运输、商业和服务业等，实行农工商综合经营。创立此类家庭农场的农户，一般都是企业与农户联合经营或者是有技术、有思想、懂经营、资金足的农户。比较典型的有硒谷休闲农业园区有限公司，他们一般是自营和承包相辅相成，主业副业同时进行，生产、加工、销售一条龙。此类农场占丰城市家庭农场的比例很低，甚至可以说寥寥无几。但是，这种类型的家庭农场由于经营项目多，抗风险能力高，高度符合市场需求，经济效益也是3种家庭农场中最好的，扩大再生产能力较强，发展扩张速度较快。

2 丰城市家庭农场发展遇到的问题

2.1 政府对家庭农场基本特征的把握和管理问题 家庭农场的概念提出至今已有十个年头，基层政府没有充分把握住家庭农场的基本特征，对家庭农场的理解还停留在表面，对家庭农场的宣传不到位，导致许多已经注册的家庭农场经营者都坦言不知道什么是家庭农场，不知道家庭农场该如何发展、如何运营。许多基层群众对家庭农场没有一个清晰的认知，只是在电视或者宣传标语上看过，他们普遍认为家庭农场和过去的种粮大户、养殖大户没有区别，对发展家庭农场的兴趣不高。例如，2017年底丰城市投入大量资金推出了“第一书记”的网络农产品销售平台，此平台的推出就是为了解决农产品销售问题，希望农产品可以在线上销售，市政府也在每个乡镇投入了技术人员，但当地家庭农场的销路还是以实体店为主，许多家庭农场经营者不会使用互联网，存在一种观望的态度，导致政策虽然好但效果却不尽完美，这就是对当地家庭农场的特征把握不到位的表现。另外，家庭农场的管理机构过于臃肿，不少农场主反应办事难。目前家庭农场的直间接管理部门包括农业部门等地方相关部门多达十余个，各个部门之间缺少有效的沟通协调，各自为政，职能划分不够明确，尤其是一些非农业部门对有关家庭农场方面的职责不清楚，导致农场主经常出现有事情不知道找哪个部门的情况，没有对家庭农场形成有效的支持。

2.2 家庭农场享受政策扶持难，家庭农场资金匮乏 早在2014年农业部印发《关于促进家庭农场发展的指导意见》（简称《意见》），该《意见》的颁布就是为了给家庭农场的发展注入一剂强心剂。各地方政府积极响应，丰城市也出台了许多惠农政策，如农业贷款免担保、免抵押、惠农信贷通、家庭农场税务上的减免等。但是，“政策虽然好，但是拿不到”成为了广大农场主的难题。不少农场主反映，由于信息不够对称、门槛高、指标少等原因，导致难以享受到这些政策带来的扶持。比如，在资金贷款方面，虽然上级政策有明确规定，符合条件的家庭农场可以免抵押、免担保贷款，但不少银行还是要求担保和抵押才能放款。另外，各类农业资金补贴审核周期长，资金到位慢，由于农业生产时效性强、农产品利润低，一定程度上靠天吃饭，资金是否及时到位是农业发展的重中之重，而农业发展的资金很大一部分来自政府的扶持，这些都制约了家庭农场做大做强，与农业部的初衷相违背。

2.3 农村劳动力老年化现象严重，缺少人才注入，基础设施建设落后 目前，农村人口老龄化现象越来越严重，进入21世纪以来，一方面绝大多数在农村出身的人群长大后都不愿意留在农村，另一方面乡村的基础设施建设比较落后，有些乡村甚至都没有修建水泥路，环境卫生条件差，缺少一些基本的娱乐设施等，这些不完善的基础设施不仅仅阻碍了当地的发展，也影响着农业人才的就业选择，比起农村，他们更渴望去基础设施比较完善的城市生活。丰城市农业人才组成大都是20世纪90年代的老干部，他们的专业知识及技能难以适应新时代农业的发展需求，这些因素导致农场主开高薪招聘人才却招不到人，留在农村的大部分都是老人，这部分人群难以胜任高强度的基层农业工作，如何招到合适的员工成为一大难题。虽然农业部门经常组织技术培训，但大都是以理论为主，不少农民称为“看电视“，由于农业产业的特殊性，理论远远不如实践重要，很多培训都没有取到良好的效果，不少农场主甚至送自己的小孩去读农学专业。如何确保农业发展有合格的接班人，已成为一个具有挑战性的课题。

3 政府职能转型建议

一是政府要深化农业机构和行政体制改革，要统筹考虑涉农机关的设置，科学制定各个部门的权力清单，明确各个部门之间的职责，不能出现权力的重叠，对于一些职能相近的涉农机关要探索合并或合署办公。农业部门要充分认识家庭农场发展的重要意义，把这项工作摆上重要的议事日程，把对家庭农场的宣传和指导融入日常工作中，赋予基层单位更多的自主权；要深化简政放权，相关部门的职能要转变，要改变自身的定位，从以前的事无大小事必躬亲的“父母官”转变成服务型、公益型的机关。家庭农场发展是个循序渐进的过程，各级涉农部门不能干预家庭农场的日常运作，把家庭农场交给市场，要靠农民自己去选择，切记脱离实际，违背农民的意愿，要多鼓励、多支持家庭农场的发展，并在实践中不断探究、完善自身，推进政事分开、事企分开、管半分开，注意引导家庭农场的健康发展[2]。

二是政府要健全监督体系，让权力在阳关下运行，把扶持政策给真正需要的人，政府不仅要加强自我的权力监督，还要依靠人民监督权力。首先，要加强对领导干部的日常管理监督，要控制好源头，要加强自上而下的组织监督，要透明日常办公的流程，公开各项政务，切实执行党的各项政策；要落实好对家庭农场的相关扶持政策，根据当地家庭农场的实际情况建立相关的农业档案，增强扶持政策的精准性。不同部门之间也要相互监督，不能互相包庇，发现问题要及时反映，面对问题要妥善解决。要深化监察体制的改革，实现行使公职的人员依法行政、依规办事。其次，要多依靠群众的力量，让广大群众能有效行使监督权，政府可开通便民的信息反馈通道，例微博，微信等，要重视群众的每一条意见，要做到有信必回，调动群众的积极性，注意保护好群众的隐私，让广大人民群众敢说话。

三是政府要设立专项的家庭农场发展引导基金，把这项资金纳入每年的财政预算，用于推动落实涉农建设项目、财政补贴、税收优惠、信贷支持、抵押担保和农业保险的政策支持，简化家庭农场经营者在申请各项补贴资金的流程，对于家庭农场贷款要制定新的管理制度，结合当地家庭农场发展的情况，实行税收减免、以奖代补等政策，还要明确和公开各项资金的申请条件，防止企业套取政府资金，切实解决家庭农场发展过程中的资金问题，政府可以建立家庭农场的信用体系，对于信用好的家庭农场，评定信用等级，实行额度贴息贷款，用来解决家庭农场的资金问题。

四是政府要加强组织和领导，要引导各级涉农机构把家庭农场作为重要的服务对象，有效提供优良品种的引进、动植物疾病防治、农产品的质量检测、农产品品牌创建及农产品销售等服务。支持已经做得有规模、有经验的家庭农场建设成示范基地，担任农业科技示范户，引导他们去指导刚刚起步的家庭农场，把当地的家庭农场组织起来，适时组织内部交流会，让这些示范基地把成功经验分享出去，并且鼓励工商企业通过订单农业，入股等方式，与这些家庭农场建立稳定的利益联合体，提高家庭农场的组织化程度[3]。

五是政府要大力培养农业人才，确保农业发展后继有人，农业人才不仅是推动家庭农场发展的重要组成部分，也是我国农业现代化的重要因素，要全面推进新型农业人才的培养，为家庭农场提供人才支撑，为农村注入新的血液，政府可以建立专项的人才培养基金，纳入每年的财政预算，鼓励农业家庭农场的经营者通过各种方式参加中高等职业教育培训，提高文化层次，取得职业证书或者农民技术证书；政府要定期举办多种形式的教育培训，创新培训内容和方法鼓励农民参加，不要以理论为主，袁隆平院士曾说过：我培养研究生、博士生第一个条件是你要下田。你怕下田，怕吃苦，我就不接收你，要去田间地头讲，不要坐在教室里面讲课。还要听取农场主意见，了解农场主需要什么，脚踏实地地帮助农场主解决技术上的难题；政府要鼓励中高等学校毕业生、农业院校毕业生、新型农民、当地的农业人才及务工返乡人员回家兴办家庭农场；对于一些稀缺的农业人才，家庭农场聘用成本过高，人才使用率也不频繁，政府可以出资金建立一个农业人才库，给家庭农场提供稀缺人才租借服务，帮助农场主解决一些疑难的技术问题。

六是政府要加大对农村基础设施建设的投入，要做好相应的建设规划，相关部门要改善管理，加大监管力度，简化资金使用程序，防止在操作过程中挤占、挪用、截留资金，使专项资金能得到有效整合，增加农村基础设施资金的使用效率。另外，政府应积极号召社会力量参与到农村基础设施建设中来，如有名望的人士、大型企业、各种公益组织等，给这些社会力量回到乡村建设搭建一条桥梁，不仅让社会力量参与到乡村基础设施建设中，也要他们成为乡村的管理者和监督人，为乡村的基础设施建设出一份力，为家庭农场的发展提供一个良好的环境。

4 结语

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出了实施乡村振兴战略和坚决打赢脱贫攻坚战。家庭农场经过多年发展，早已证明了其在农业发展中的重要地位，不仅带动了农民增收，还产生了良好的社会效益。为了首先家庭农场未来更好的发展，政府要加快自身职能的转变，为家庭农场的发展铺平道路。

[1]马华著.工业化、城镇化和农业现代化协调发展研究丛书[C]//中国式家庭农场的发展理论与实践.北京：社会科学文献出版社，2015.

[2]陈军民，李勇超.家庭农场经营与管理[M].北京：中国农业科学技术出版社，2014.

[3]李玉晶.浅谈家庭农场经营模式[J].经济视野，2017（5）：102.