清季文官考试、任用制度的引入与保举命运

林浩彬

摘 要： 保举是晚清以来的重要旧有仕途，文官考试、任用制度则是清朝希望借鉴日本与西方的新制，改变自身多途并进、用人无法现象的工具。清季以来，朝野上下对于文官考试、任用制度与保举的关系处理方案几经变通，从引入文官考试、任用制度完善保举，到以文官考试、任用制度解决保举问题，再到局部尝试将文官考试、任用制度与旧制结合应对保举，最终形成以文官考试、任用制度取代保举的过渡举措，展现了外来制度引入过程的本土化以及中西新旧制度因素的碰撞。文官考试、任用新制迟迟未能出台，保举旧途未能完全停止，清朝就在辛亥革命之后退出历史舞台，为民国时期文官考试、任用制度与保举并存纠结的现象埋下伏笔。

关键词： 文官考试、任用;保举;预备立宪;官制改革;铨选转型

中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）12-0146-07

文官考试、任用是近代西方与日本选任官员的主要制度。清朝在官制改革特别是预备立宪之后，有意将学堂与文官考试、任用作为立宪政体下官员的出身以及选任的主要方式。在此过程中，涉及到如何将原先的多途并进、新旧杂糅的选官路径转变为新的唯一途径，即新旧制度的替换与衔接的问题。在清季科举、捐纳已停的情况下，咸同以来始终未停而地位显要的保举，成为旧有铨选制度中的关键一项，其命运与文官考试、任用制度的引入息息相关，并出现新的变化，与同期的学堂奖励、举贡考职等与文官考试、任用制度的关系不同，在清季铨选转型过程中具有特殊意义。考察清季文官考试、任用制度酝酿、引入过程对保举的影响，既有利于认识清季取消保举的复杂过程，更能对近代文官考试、任用制度在中国移植以解决旧有铨选问题的纠结有更具体的理解，展现清季新旧铨选制度转型的复杂面相 ① 。

一、引入文官考试、任用制度完善保举

丙午官制改革，清朝试图仿行宪政确定新的官制，选官制度自然而然随着这种改革方向变动。西方与日本的文官考试、任用制度由于具有一致而客观的标准，成为新的选官制度参照的蓝图。在铨选多途并进、新旧杂糅的情况下，如何改变旧有铨选方法，设置与新官制配套的铨选制度，成为时人议论的重点。与同期的学堂奖励、举贡考职等仕途的变化不同，作为科举、捐纳停废之后最重要的旧途的保举，在官制改革出现徇私舞弊、杂乱无章的弊端之后 ，此前经历多次议停未果，如何适应宪政之后的铨选制度，更是所有问题中的重要一项，直接影响制度转型的成效。

光绪三十二年七月，出使各国考察政治大臣戴鸿慈率先奏请改定官制以为立宪预备，着重强调更定任用、升转、惩戒诸法及官吏体制。在上奏中，戴鸿慈认为，旧有的科举、捐纳、保举各途无法起到选取人才的功能，又缺乏明确的替代途径。因此建议在兴办学堂渐有成效的基础上，仿效日本的文官考试体制，“应请嗣后新增官职，均用新法试验，以广登进，此选官之宜辟新途者也”。新设职官选任运用新的文官考试办法，以此尝试新的选官路径，适应立宪体系，提高选官制度的效能。对于保举等旧有铨选途径，戴氏并未明确提出更改意见，按照其思路，旧有官职所需专门学问与明确考试要求不同，可以仍然实行保举等制度，以此减少新制推行的风险与阻力。新旧并存，仅将文官考试作为与学堂配套的新增途径，起到改进、辅助保举等旧途不足的作用 。

御使吴钫同样主张官制改革应该首先严定铨选方案，认为学堂应当是日后新政取材的主要来源。不过，现有学堂规模以及办学效果，尚且无法提供全部、可靠的人才。在新旧铨选制度转接的关口，必须根据现实情况予以变通，作为应急方式，保留保举入仕之旧途，但是要求明确指出被保人员具体才能，在时人指责较多的制度薄弱環节，仿照日本文官考试中笔试、面试以及实习试验等办法，在任用环节上对被保人员加强考验，弥补不足，以此提高选拔的针对性与可靠性  。与上述观点有所不同，仿效的新的文官考试制度在此被引入到保举旧途之中，而非单独存在，将中西新旧各种制度因素杂糅，取长补短，主要起到补充与完善旧有的保举制的作用。

在该时期仿行宪政的对象选择中，时人更多倾向于日本政体。在首批出洋考察宪政大臣回国之后，清廷初步确定模仿日本立宪模式的意向。文官考试、任用制度讲求官员具备专长以及经过试验，具有明确性以及可靠性等特征。自然而然，日本的文官考试与任用制度也成为时人心仪的模仿、参照的重要对象。尤其在时人看来，日本在明治维新之初也曾实施保举人才的方式，具有相当的制度相似性。不过，和同期的学堂途径与文官考试对接、捐纳直接停止不同，这些方案并未主张以文官考试、任用制度完全取代旧有的保举制度，而是将其作为新的途径，或者与原有的保举等制度结合，从内外不同层面改良旧有的保举制度，特别备受舆论指责的缺乏考验、处分不严等领域，实现新旧中西制度的共存，体现了铨选转型过渡期的变通特征 。

造成该现象的原因，既有在外来制度尝试引入之初认识的局限，同时也是根据现实需求，减少外来制度引入阻力的变通举措。在官制改革肇始之时，为了应对丞参、交涉使、提学使等新设职官急需用人的要求，新设各部院以及各省督抚纷纷谋求用人自主权，破格保举一度成为舆论的主流，“官制改革，举国上下日日以保荐真才、破除资格为口号” 。借助各项新设职官需才孔亟的时机，在当时旧有的铨选途径失效而学堂选材、文官考试尚未成熟的前提下，具有一定选材功能的保举旧途获得了存在的合理性。另一方面，文官考试、任用的制度的引入建立在官制改革的基础之上。保举作为新政以来部院大臣与各省督抚的重要用人权，在内外官制尚未完全确定，其角色定位与权力关系尚未厘清的情况下，收回或取消该项权力难度甚大。因此，为保举旧途保留一定的位置而寻求改制完善无疑是更好的选择。

光绪三十二年八月，厘定官制王大臣会议确定之后高等文官均须考试的宗旨，不过强调该项措施必须与相关机构的设置相配套，即必须等到立宪体制下内阁等负责机构设立之后方可施行 。在文官考试、任用章程尚未出台之时，虽然既有的保举章程无法完全杜绝弊端，但处理保举的措施只能依然维持现状，延续现有的相关措施，“此时考选、任用章程尚未厘定，应先请饬下各该督抚等，嗣后如有保案，务须核实奏陈”。在此基础上等待引入文官考试、任用制度的进展，体现了旧制已穷、新法未立之过渡阶段的纠结状态。上述奏议对实行文官考试后保举的地位、处理方式以及负责机构并未明言。实际上，该时期清朝开始借鉴文官考试、任用制度的某些办法改造保举制度，但多数非驴非马。可见由于清廷只是初步确定模仿日本立宪模式的意向，最初宗旨并不明确，而是随着预备立宪的进程而逐渐变化。

二、以文官考试、任用制度解决保举问题

官制改革之初对于文官考试、任用新制与保举旧途关系的议论，为清朝官员群体内部提供了舆论准备。随着预备立宪与官制改革进程加速，清朝内部对于铨选改制问题的议论此起彼伏。光绪三十四年十月，面对朝野上下日益强烈的立宪呼声，清廷开始着手拟定文官考试、任用等项章程，饬令政务处、宪政编查馆会同吏部预先详加厘定 。清朝将文官考试、任用制度提上日程引发了朝野广泛关注，加之同期保举日渐冒滥，“而京外各衙门奏调、保举，仍觉漫无限制” ，因而对其处理保举等旧途寄予厚望，并且献言献策。

在决议仿效日本的立宪模式之后，考察宪政大臣达寿从整体的高度去规划二者的关系，认为厘定文官考试与保举的制度关系意义非凡，声称文官考试后停止保举，与划分“中央与地方”、确立三权分立原则等都是仿效日本官制改革首先考虑的宗旨与厘定的目标，“然国家行政与地方行政果能画分;高等文官与普通文官均归试验，免保举铨选之例;分司法、行政之权，则官制必先制定者二也” 。将其视为重要的框架式内容，具有提纲挈领的意义。根据其规划，在预备立宪构建新官制的背景下，文官考试与保举是截然对立的关系，并且与划分“中央与地方”的官制改革互相配套。厘清各部与各省的官制，划分“国家行政与地方行政”下各自的权力关系，以新的文官考试、任用制度代替保举旧途的人事阻碍消除，问题自然而解。相比上一阶段，其对于文官考试新制取代保举旧途的态度更加坚决，希望引入新的外来制度彻底解决自身旧有的铨选问题，发挥制度真正的效能，与其他立宪国家保持制度同步。

达寿的观点也得到朝廷大员的初步肯定。宣统元年四月，政务处会同吏部覆奏御史谢远涵奏陈保举太滥等吏治四弊时，同样认为其根本解决途径在于已经提上日程的新的文官任用、试验等章程的颁行，“要其归宿，则莫急于详订文官任用、试验章程及官俸章程，此本在奏定逐年筹备事宜之内，为今年年限应办之事” 。从新制旧途的关系的角度出发，同样将文官考试、任用章程提到很高的位置，对其引入以彻底根除保举等旧有仕途流弊寄予厚望，同时也是对现有的保举制度失去信心。

值得注意的是，此前吏部奏拟的筹备事宜各年清单中，计划第二年酌拟编订文官考试、任用章程草案，第四年实行文官考试章程、任用章程，而第六年才拟订限制各项劳绩保举章程 。即原先设计中，编订、实行新的文官考试、任用章程是在制定限定保舉章程之前，并未计划在实行文官考试、任用制度后就取消保举，也未将其视为解决保举问题的根本前提。相比之下，随着预备立宪进程加快，而官制改革期间保举各种冒滥舞弊现象凸显，负面事例迭出，“迨季世以保举为捷径，京、外奖案，率冒滥不遵成例”  。在学堂与保举仕途相比互有长短，无法建立绝对的替代优势，而旧有吏部制定的限制章程与考核方法无法解决保举紊乱的问题时，随着文官考试、任用制度知识的不断传入以及同期出洋考察宪政的增多而加深了解，清朝对于文官考试、任用制度的期待越来越高，试图引入外来的新铨选制度彻底解决自身旧有仕途的问题，相关制度的解决进程也急剧加速，意图毕其功于一役。

另一方面，文官考试、任用制度的变动依附于官制改革的进程。此前主要负责核查保举事务的吏部，随着官制改革的推进，地位风雨飘摇。文官考试、任用制度与保举的纠葛，与新官制与吏部的关系直接挂钩，相辅相成。一些时人认为，此前处理保举效果不佳的原因，在于吏部无法确认保举的具体事实，只能依据条例判断是否合理，其审核、限制保举的操作过于主观随意，难免出现各种徇私舞弊。而新官制下的文官考试、任用制度具有一致性与可靠性，可以清除上述保举的各种弊端，“若夫扫请奖之弊窦，则非实行文官登用章程不为功” 。言下之意，旧的保举及其相关的吏部显然不符形势需要，需要分别利用新的文官考试、任用制度以及新官制予以代替。

不难看出，随着官制改革与预备立宪进程的加快，清朝对文官考试、任用制度的了解逐渐深入，加之捐纳、科举停废之后已有限制保举政策的失效，保举自身的制度转圜的空间日趋狭窄，朝野上下对于引入外来的文官考试、任用制度解决自身的保举问题的期许也是水涨船高，显得迫不及待。在不少时人看来，新制与旧途在根本宗旨、运作方式等方面存在矛盾，互相制约。伴随同期内阁官制与吏部地位、关系规划的变动，此消彼长之下，二者原有的地位与关系被打破，宗旨变成以西方尤其是日本的文官考试、任用新制代替中国的保举旧途。

三、文官考试任用制度、旧制与保举的纠结

进入光宣之交，在各种引入文官考试、任用制度以解决保举问题议论的同时，官制改革以来日渐失控的破格保举等用人无法的现象日趋严峻，“清季保举之滥，几于不可究诘，亲其所亲以达其所不亲，知其所知以达于所不知” 。现实问题急需应对，清廷高层围绕原先破格保举用人的方针产生分歧，而这也促使引入文官考试、任用制度解决保举问题，除了制度原理的议论接引之外，逐渐成为清廷高层内部的现实需求。

作为该时期诸多决策的重要参与者，新政初期主张破格用人的张之洞，在其破格保举行为遭到言官抨击之后，反过来请复位用人之法，试图重新从循资按格的旧制中寻求某种标准，从而在一定程度上规范破格保举等行为，“欲立一法以为定则，无论如何变通，仍必规抚考取、选补、升转之旧制，俾进退人才者终无能远轶于范围，使借口于破格者无从再实其锋” 。除了张之洞外，因邮传部用人弊端丛生，尚书李殿林也上奏认为破格保举事与愿违，主张放弃破格用人的方针，转而向旧制寻求方法，“请嗣后用人仍循资格，以除流弊”  。

总体上看，其针对的破格保举问题主要集中在荐举太滥以及升迁过速两点，要求在任用以及升转方面能够设置相应的条件 李浚：《奏为慎重名器请旨饬下各部明定章程以杜冒滥事》，载中国第一历史档案馆藏《军机处录副奏折》，档号：03-5492-131。 ，而在文官考试、任用等新的制度方案众说纷纭、缓不济急的背景下，面对新法未立的局面，暂时从保举未曾冒滥之前的旧有制度中找寻应对方法无疑是现实之选。而且，在同期民政部、邮传部以及东三省保举用人备受指责的情况下，通过恢复旧制也可收紧各部与各省权力。

对于清朝大员在破格保举与资格用人之间的方针转变，不少媒体却表示不解。《新闻报》认为恢复资格用人取代破格保举是矫枉过正的做法，“防弊则有余，取材则已隘，不能对待不世之材”，强调形势要求不能实行资格用人，应该坚持分别对待的原则，特别是放开保举求取英才的路径，二者并举 。《时报》也同样发表评论，指责通过恢复资格以限制破格保举的做法是“因噎废食” 。可以看出，在预备立宪建立新的选官制度的背景下，选材任能、随才器使是铨选的重要宗旨与关键目标，循资按格的用人方法已经遭到猛烈抨击，由破格保举转向旧的资格用人已然不是彻底解决铨选问题的方法，必须另辟蹊径。

有评论则主张将重订铨选制度作为革除保举后的进一步举措，尤其是在强调学力、试验以及资劳的新式选官制度要求的环境下，“是故吾国而欲改订新官制，不第捐纳、保举之冒滥亟宜革除，即此任用、升迁之章程亦宜远法往古，近法泰西，俾上无尸位之诮，下无幸进之门，庶长治久安之道即于是乎”。在清朝大员屡屡试图从旧法中寻求良策之时，强调东西立宪国家与中国古代选官制度的宗旨契合，从而突出取法东西立宪国家制度的正确性，减少呼吁、推动学习西方的文官考试、任用制度的阻力，进而打消完全取法旧制的念头，在中西新旧制度中选择解决保举问题的良策。

在朝臣的奏请以及舆论的压力下，摄政王载沣也不得不思考重新调整用人方针。在与军机大臣的商议中，载沣承认破格保举存在弊端，“现值国事艰难，需才孔亟，原准京外大臣各举所知，奏请破格录用。惟近来多有借此夤缘者，以致弊端层见叠出”。因此必须采取措施予以补救，试图援引同期考验保举人才的方式，借鉴其他国家文官考试的某些做法，通过列举具体事实、核查专门学问以及查验来防止徇私舞弊 ，实质上是在文官考试、任用制度正式出台与实施之前，先行尝试部分结合旧制与西法应对保举。

经过官制改革以来的诸多议论，加之吸取新政以来破格保举与资格用人实践的经验，宣统元年，摄政王载沣与军机大臣重新讨论用人制度的取向问题。在此前基础上，清廷确定了用人专门化以及符合一定资格这两个预备立宪时期选官的基本原则，“谓宜严定任用、升迁章程，如行政、司法、外交、军政、理财等要职，必具有相当之学力、资格，始准充任推擢”。仿效文官任用制度的精神，部分试验其相关举措，重视学力，严格升迁要求，并保留了部分旧有的资格制度因素，以此防止破格保举带来的弊端，再次试图在中西新旧制度的选择中找到某种平衡，考察其應对保举的效果。

清朝在新旧铨选制度转折的当口，始终面对破格用人需求与建立符合立宪官制的选择两难困局。此前对文官考试与保举制度关系规划可以非此即彼，但在日渐加速的官制改革的进程中，保举仍有其现实的鼓舞人才的价值。在用人旧法既穷而新法未定的情况下，如何在破格求材与防止弊端之间找到合理的折衷点，使得用人制度能发挥其最大功能，时人似乎略显束手无策。以至于宣统二年三月，摄政王载沣不得不再次面谕军机，道出其中困境，即旧有的资格制度可以防止保举冒滥的弊端，但无法同时解决选拔人才的问题，不具将规范与求才两种诉求同时结合的功能，“然破格以求，深恐不无滥保，若仍循旧例，又虑屈抑真才”。这个问题悬而未决，迫使多数人员舍弃这种文官考试、任用制度与旧制结合应对保举的变通举措，停止借助旧制的尝试，更加坚定将希望寄托在引入文官考试、任用制度之上。

四、以文官考试、任用制度取代保举的过渡

随着预备立宪进程的推进，尤其是新的内阁官制开始酝酿出台之后，学堂培才以及文官考试、任用取材选官配套方案逐渐成为共识，保举旧途作为新制推广铺开的主要障碍，停止保举的理念被摆上台面。参与制定新官制的李家驹主张确立新官制必须停止旧有的保举名目，“首当举保举之例而廓清之”。并且多次强调保举与宪政精神相冲突，试图借助预备立宪的契机，推行强制性措施，从而一劳永逸地消除保举旧途 。

学堂出身与文官考试、任用，原本被设置为立宪体制下培才与选官的整套体系，完全照搬西方与日本的模式。由于东西立宪国家现行制度并无保举一途，如此一来，新的文官考试、任用制度实行后，原来的保举等旧途就显得不合时宜，甚至会影响文官考试、任用制度的开展。宣统三年正月，颁行文官考试、任用制度与取消保举双管齐下的方针，被宪政编查馆确认。等待文官考试、任用制度正式出台才将筹划多时的停止保举方案落实，固然有新旧制度转型的现实要求，也是各方压力与利益诉求共同作用的结果，尤其是官制改革之后，保举事务事关新设职官的各部与各省，利益纠葛，错综复杂，需要从中协调 。此后相应各部纷纷提出停止学堂奖励实官、举贡考职等仕途的时间表，内阁也采取渐进性措施，不断压缩各部与各省保举的空间，在逐步取消学堂、洋务保案之外，“拟将各项保案一律调查清晰，应否停留分缮两表，取决行止，以便具折奏明”，即明确取消以及暂时保留的保案类型，先易后难，为文官考试后取消保举做好铺垫，通过旧制的逐步退出为新制的引入腾出空间 。此后，在新的文官考试、任用制度实施之后便停止保举等旧制成为共识，“俟文官考试章程颁布后，所有京内外各项保案一律均应停止，惟军功一项暂行存留，以冀鼓励将士” 。

宣统三年七月，新成立的内阁重申了以文官考试新制完全取代保举等旧途径的设想，“查东西各国任用必先考试，本无保举实官一途，即中国历代以来，取士之法虽不一，而入官之始亦悉由考试”，比附旧有的科举考试与外来的文官考试的一致性，突出新的铨选制度以考试选官的唯一宗旨，同时强调保举与文官考试的格格不入，从而寻求新旧制度转型的合理性。但指出因文官考试、任用制度尚未正式出台，内阁官制刚刚颁布，改制后的各部与各省新的机构急需用人。加之保举沿袭日久，存在制度惯性，立刻取消保举存在诸多困难，“保举势难停止”，“若即行停止，恐积习相沿，一时难以廓清”。因此作为过渡阶段的折衷措施，提交保案暂行章程，“谨拟暂行办法八条，于鼓励人才之中寓循名核实之意”。总的来说，八条暂行章程的目标就是简化保举条例与程序，节省处理保举的时间，提高效率，以尽快实现结束保举的目标  。在文官考试、任用章程落实之前的过渡时期，通过暂行章程予以规范，逐步为新旧制度衔接创造条件，体现了现实与理想之间的平衡，以及中西新旧铨选制度转换衔接的复杂性。

此后辛亥革命爆發，文官考试、任用等新制均尚未正式出台，保举旧途未能完全停止与取消。“而彼时吏部存废之议尚未定谳，清季铨法的变动还只是局部临时举措，不能真正适应后科举时代的政体和社会需要。由此造成不少的社会问题，引起各种矛盾和冲突，错过了新旧制度全面改革衔接的良机。”借助新的文官考试、任用制度取消保举旧途的进程不得不搁置，中断的改制直到民国初年才重新开启。

文官考试、任用是清朝希望学习借鉴日本与西方的选任制度，改变自身多途并进、用人无法现象的工具。在时人看来，文官考试、任用制度意味着统一的标准与专门学问、试验，具有客观性与可靠性，相比于清季徇私舞弊、杂乱无章的保举具有明显优势，也无旧的资格制度的消极因素，能够全方位地解决保举的弊病，避免落入此前科举、学堂等与保举互有长短的比较之中，作为清季铨选破格与规范纠结的集中体现与最终归宿。该过程反映了在已有方式无法解决铨选紊乱问题的背景下，时人希望通过引入被视为先进的外来制度解决自身旧有问题的尝试。期间对于处理文官考试、任用制度与保举关系也几经变通，充满理想规划与现实需求的互动与纠结，展现了制度引入过程的本土化与中西新旧制度因素的碰撞，以及清廷与各部、各省之间用人权力的调整与妥协。由于各种原因，文官考试、任用制度迟迟未能正式出台，这也使得取消保举的进程被迫延缓。这种实际尝试尚未铺开，二者关系尚未彻底厘清，铨选制度的转型尚未彻底完成，清朝就在辛亥革命之后退出历史舞台，这些问题也就因此延续到民国时期，并为此后文官考试、任用制度与保举并存纠结的现象埋下伏笔。

The Fate of the Recommendation System by the Introduction of Civil

Service Examination and Appointment System in the Late Qing Dynasty

Lin Haobin

Abstract： The recommendation system was an important old career since the late Qing Dynasty，and the civil service examination and appointment system was a tool that Qing Dynasty hoped to learn from Japan and the West to change its multi-way coexistence and the phenomenon of employing people. From perfect recommendation system by the introduction of civil service examination， appointment system，then，to solve the problem of recommendation by the civil service examination and appointment system，and then，to deal with recommendation system by part attempts to combine civil service examination and appointment system with the old system，Finally，a transitional measures replace recommendation system by civil service examination and appointment system.The relationship between civil service examination， appointment system and recommendation has been changed several times， which shows the localization of foreign system and the collision of new and old system factors in China and the West.

Keywords： Civil Service Examination and Appointment System;Recommendation System;Preparatory Constitution; Bureaucracy Reformation;Selection Transformation