全球海洋治理视角下的中菲海上安全合作*

贺 鉴，孙新苑

(1.中国海洋大学 法学院；2.中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

中国和菲律宾作为相邻的海洋国家，双方在南海地区都有着各自的利益诉求。近年来，随着自身实力的上升，海洋意识的重新崛起，中国参与全球海洋治理的能力也在不断上升。菲律宾作为一个岛国，其国家海洋战略的目标定位目前仅限于海洋权益的维护与拓展，尚未表露出参与全球海洋治理的意愿。但是中菲双方的海洋合作，可以将菲律宾纳入中国参与全球海洋治理的范围。

一、全球海洋治理及其对推进中菲海上安全合作的重要意义

全球海洋治理，是将全球治理理念引入海洋领域，其概念引入的背景是全球化的扩展和全球海洋问题的频发。然而学术界并没有准确的概念来阐释何为全球海洋治理、何为全球海洋治理的理论框架。近年来，随着全球范围内不断加快的工业化和城市化进程、全球性海洋问题，特别是海上安全问题频频发生，如海盗、走私、海上军事冲突等海洋安全问题都给海洋治理带来了严峻的挑战。这些问题无论从规模、波及范围还是影响后果上来说都具有全球性，它们的解决途径与国际社会整体联系在一起，因而也就有了全球意义。[1]60

(一)全球海洋治理概念的提出

由于全球海洋治理的理论来源于全球治理理论，所以对其进行分析也应从全球治理理论入手。全球治理理论形成于20世纪90年代初期，美国学者詹姆斯·罗西瑙最初提出全球治理的概念。[2]1尽管到目前为止，全球治理理论并没有形成一个严谨的理论体系，但是综合学界具有代表性的全球治理理论的观点，起码可以达成以下共识：全球治理是一种平行的治理，它在本质上是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制，全球治理不等于全球政府或世界政府。[3]67全球治理的主体是多层面、多维度的。全球治理将建构一个由社会各个层面的权威结构组成的，既在国家之内，又高于国家，既通过国家，又不局限于国家界限之内的新体系。[4]111

值得注意的是，全球海洋治理的概念虽然是从全球治理概念发展演变而来，但是全球海洋治理的实践却并不是近年来才出现在国际社会中的。全球海洋治理是全球治理与海洋治理的综合体。

(二)全球海洋治理对中菲海上安全合作的推进

全球海洋治理目标的达成需要具体的实践方式来有效解决全球海洋问题。在国际事务中，主权国家作为最基础也是最重要的行为主体发挥着不可忽视的作用。扩大到全球海洋治理领域，以主权国家为主体实行的全球海洋治理同样也是最为基础和重要的。虽然在全球化大背景下，主权国家的部分权力已有所削弱，但不能否认的是，主权国家仍是国际政治体系中最基本的政治行为体，是全球海洋治理的核心角色。国家力量的有限性与国际事务的复杂性使得越来越多的国家选择合作而不是对抗的形式去处理国际事务。在海洋领域中也是如此，越来越多的国家选择以合作的形式处理海洋事务。

全球海洋治理推进了中菲海上安全合作的进程。全球海洋治理的出现意味着原有的主权国家单独治理海洋问题已经遭遇了瓶颈，需要转变治理思维，转向国家间合作治理。中菲海上安全合作就是以主权国家为主体，采取主权国家间合作的方式展开海洋治理。双方开展海上安全合作的一个重要前提是菲律宾对于南海问题的淡化，杜特尔特政府不再坚持所谓的“南海仲裁案”的“裁决”。南海争端问题的搁置为中菲海上安全合作创造了有利条件。

二、全球海洋治理视角下中菲海上安全合作的机遇

中菲海上安全合作的进程伴随着海洋合作而逐步开展。以全球海洋治理为立足点，中菲双方以主权国家间的海上安全合作为着力点展开海洋治理，在海洋问题全球化的背景下，中国参与全球海洋治理的意识与能力的不断提升、中菲双方关系的正常化以及“一带一路”建设的推进都为双方海上安全合作提供了机遇。

(一)中国参与全球海洋治理意识与能力的不断强化

作为海洋大国的中国，自古以来一直在利用海洋资源，然而在海洋治理层面相较于其他海洋大国却显得稍逊一筹。随着全球海洋意识的重新崛起，中国逐渐意识到自己在海洋发展、利用、治理等方面的缺陷，在提升自身海洋意识和海洋治理能力的基础上参与全球海洋治理。近年来，中国与邻海国家之间的海洋争端越来越频繁，这迫使中国重新思考如何利用海洋规避风险。海洋是一座巨大的宝藏，拥有着丰富的资源，出于海洋资源开发利用的目的，中国也不得不改变以往的海洋意识，做出符合现阶段海洋发展背景的正确决定。出于上述目的的考虑，中共十八大提出了“海洋强国”战略，紧接着又创造性地提出“21世纪海上丝绸之路”倡议，将海洋发展纳入国家战略层面，意味着中国今后的发展方向由原来的陆地优先转变为海陆兼备，陆海统筹。

2013年国家海洋局重新组建，并以中国海警局的名义开展海上维权执法行动。2017年10月在马耳他“我们的海洋”第四次会议上，中国在“海洋污染”议题中提出中国海洋治理方案，受到参会代表的广泛关注。[5]2017年6月，国家发改委、国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》(1)《“一带一路”建设海上合作设想》是由国家发改委和国家海洋局联合发布的，这是自2015年3月28日发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》以来，中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案，也是“一带一路”国际合作高峰论坛的领导人成果之一。明确了海洋领域的合作思路。同月，在纽约召开的联合国首次海洋大会上，中国提出“合作建立开放包容、具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系”的倡议，得到与会各方的一致肯定。[6]

(二)中菲关系的正常化

杜特尔特在上任后不久，就选择中国作为除东盟国家以外首个出访的国家。2016年10月杜特尔特总统对华进行访问，受到了中国国家主席习近平的亲切接见。两国领导人实现历史性会晤，中菲关系雨过天晴、全面转圜。菲律宾还获得中国价值160亿美元的经济援助，两国共同发表《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》。(2)此项《中华人民共和国和菲律宾共和国联合声明》是菲律宾总统杜特尔特在访华期间，与中国国家主席习近平共同发表的联合声明，是中菲两国的第一份联合声明。[7]402017年5月，习近平主席与出席“一带一路”国际合作高峰论坛的杜特尔特总统达成巩固和深化两国关系的重要共识，为中菲关系进一步指明了发展方向，注入了强劲动力。近年来两国高层较为频繁的政治互访，推动了中菲关系的进一步发展。

中菲两国关系的正常化发展是双方在全球海洋治理背景下开展海上安全合作的重要基础。在杜特尔特总统访华期间，中菲双方共同发表的《联合声明》中提到：双方将根据公认的国际法原则，加强两国海警部门合作；双方同意两国军队执行好《中菲防务合作谅解备忘录》，加强在人道主义援助、减灾、维和领域的交流合作；同意建立双边磋商机制解决南海争端；双方共同签署了《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》(下文简称谅解备忘录)。[8]2017年2月，中菲海警海上合作联合委员会成立，这为双方机构增进互信、拓展合作、加强协调提供了组织保障。2017年11月7日，中菲海警在北京举行首次工作会晤，双方就中菲海警合作和共同关心的问题深入交换了意见，达成了重要共识。

(三)“一带一路”建设的推动

2013年，中国国家主席习近平提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(下文简称“一带一路”)的重大倡议。2015年，国家发展和改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2017年，为了更好地推动海洋领域的合作，中国多部门联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》(下文简称《设想》)。《设想》中提到：随着经济全球化和区域经济一体化的进一步发展，……一个更加注重和依赖海上合作与发展的时代已经到来。[9]在海上合作开展的重点方向的规划上，《设想》中也有所涉及：维护海上安全是发展蓝色经济的重要保障。倡导互利合作共赢的海洋共同安全观，加强海洋公共服务、海事管理、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法等领域合作，提高防范和抵御风险能力，共同维护海上安全。[9]这为中菲双方海上安全合作的开展规划了具体的范围，为今后双方开展的海上安全合作指明了方向。中国提出并推动的“一带一路”建设可以有效管控边界海洋争端，减少争端当事国国内政体安全或边疆安全面临的威胁。[10]24“一带一路”建设使菲律宾等众多国家从中受益，并为中菲海上安全合作提供基础。同时，“一带一路”建设也可视为中国参与全球治理的重要实践。菲律宾可以通过参与“21世纪海上丝绸之路”建设的相关项目，与中国等其他国家开展合作，并就合作中产生的问题共同作为。从这个角度而言，菲律宾也参与了全球海洋治理。

三、全球海洋治理视角下中菲海上安全合作面临的主要挑战

全球海洋治理背景下的中菲海上安全合作，既有机遇，也面临着严峻的挑战。

(一)南海主权及相关海洋权益争端不利于中菲海上安全合作的推动

杜特尔特曾对外公开表态，愿意暂时搁置黄岩岛主权争议问题，以和平方式对南海问题进行双边谈判。杜特尔特访华期间，中菲双方共同发表的《联合声明》对于南海问题的处理也做出了相关规定，双方坚持友好磋商和谈判，用和平方式解决领土和管辖权争议。但是，双方在南海争端的解决中依然存在困境。首先，中菲双方在南海的争端实质是对海洋划界产生了争议。菲律宾所依据的国内海洋法政策文件，赫然将中国南海的大片海区划为己有，枉顾中国的正当权益。而中国所坚持的“九段线”主张以及海洋历史性权益不为菲律宾所接受。海洋主权以及相关海洋权益的争议成为双方开展合作的最大阻碍。其次，由于中菲双方目前存在的海洋争端无法妥善解决，双方在争议海域的任何一点动作都会被外界媒体放大、猜测，双方的关系将更受影响。再次，随着中国国力的提高，海上军事力量的发展也逐步加快，中国发展自身军事力量的正当行为，在菲律宾方面看来却是巨大的威胁。出于对中国军事力量的恐惧，菲律宾自身在发展军事力量的同时更加依赖域外大国的军事保护，域外大国会趁此介入中菲争端海域，使问题复杂化，从而更加难以解决。最后，菲律宾在涉及主权归属有争议的海域的合作时，对于中国仍旧深存戒心。

(二)双方海上力量发展不平衡

尽管中菲关系已逐步走向正常化，两份《联合声明》也为两国未来合作指明了方向，但是在具体实践中，由于两国国力有差距，在一些项目的合作中势必会出现由中国主导的局面。近年来，中国的海上力量迅速增长，尤其是千吨级以上中型军舰的规模得到了扩充，“辽宁舰”的投入使用更标志着中国海洋军事力量的进一步发展。中国拥有的众多港口，如上海港、秦皇岛港、青岛港、海南港等都达到了世界级标准，支持海上作业极为便利。反观菲律宾，其国力由于反恐战争的消耗已经大幅下降。杜特尔特政府的首要目标是发展国内经济，稳定民生。可以预见的是，杜特尔特对于海上安全的投入不会过高，且不能忽视的是，菲律宾的现有港口落后、老化现象严重，海上力量远不如中国。双方实力的不平衡注定了双方开展海上安全合作的效果会大打折扣。

(三)多方势力的介入

首先，美国介入中菲海洋争端。中国参与全球治理的时日尚短，能力尚浅，在具体的海洋治理中需要向美国寻求更多的帮助。尽管美国不是南海海域内国家，但是基于全球海洋战略的考虑以及依靠强大的海上力量的支撑，美国曾多次干预南海相关事务，给中国参与海洋治理的实践造成阻碍。

目前菲律宾总统杜特尔特的外交政策体现出一种“疏美亲中”的倾向，但是由于美菲的传统关系和出于菲律宾国家利益的考量，菲律宾不能也不会完全与美决裂，倒向中国。菲律宾作为美国实施“东南亚政策”的关键一环，其重要性不言而喻，美国在军事与经济领域对菲律宾进行严密控制。可以预见的是，在未来，如果不发生极其特殊的情况，美菲军事同盟关系会继续维持下去。中菲双方在海洋实践中对于美国都存在着不同程度的依赖性，美国将成为中菲海洋合作最大的平衡者。美国既不愿意中国在南海海域内一家独大，又不愿意菲律宾完全摆脱美国的影响，因此必然会在南海问题上发挥平衡作用，在中菲海上安全合作中也是如此。

其次，日本将极力干预中菲海上安全合作。目前日本政府的政策制定以中国为假想敌，通过遏制中国崛起而实现自身大国梦。在中国积极推进“一带一路”建设的过程中，日本仍将致力于在安全领域构建对中国的战略包围。[11]21—36为落实其强行通过的新“安保法”，日本与美国相关部门已经成立了“同盟协调小组”，为自卫队与美军的一体化运作做准备工作。日本与南海周边部分国家已经签订了海洋安全保障和国防合作协议，相关具体合作正在借机全面落实和深化。日本积极推动的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)和现在日本参与其中的“印太战略”，无一不是对中国形成包围，遏制中国的发展，对中国周边的安全环境造成了负面影响。

日本与东南亚地区的经济联系可以追溯到20世纪中叶。日本起初以提供技术援助形式抵偿战争赔款，自此开始了对东南亚等地区国家的政府开发援助，进而扩大了在东南亚地区的影响。对于菲律宾而言，尽管在“二战”期间曾经沦为日本的殖民地，但是战后日本给予的经济援助和安全援助基本能够覆盖到偏远的菲律宾南部，对于菲律宾国内经济的发展发挥了巨大作用。中菲南海问题与中日东海问题加强了日菲两国在海上联系的紧密度，日本政府希望菲律宾政府能够一直保持与中国相对抗的状态，以突显日本在亚洲地区的重要性。同时，以美国为核心的美菲同盟、美日同盟势必会密切日菲两国的联系，形成“美日菲”三国同盟，这为中菲两国的合作增添了变数。而在海上安全领域，日本拥有亚洲最大的、职能最全的海上安全机构——日本海上保安厅，在此背景下，中菲海上安全的合作必然会受到日本的干预。

四、全球海洋治理视角下中菲海上安全合作的发展趋势

尽管在全球治理的背景下，中菲海上安全合作面临着前所未有的机遇，也遭受着严峻的挑战，但是在全球海洋治理的推动下，中菲海上安全合作还是利大于弊的。未来，中菲海上安全合作会在全球海洋治理的推动下，既有旧继承也有新拓展。

(一)继续坚持以和平方式处理南海争端

南海问题是中菲两国合作中的最大阻碍。在阿基诺三世时期，双方关系因为南海问题一度降到冰点。杜特尔特上任后，淡化处理南海问题，为中菲关系的正常化创造了条件。但是，南海问题无法彻底解决，对于未来的中菲关系将会是一个隐患。更要注意的是，南海主权争端从来都不是也不会是双方关系的全部，中菲双方共同发表的《联合声明》中也对南海问题的解决原则作出了规定，双方坚持以和平磋商的方式解决南海争端。所以中菲双方应坚决反对第三方势力插手南海问题、破坏双方关系的意图与行为，同时积极利用双边机制解决南海问题。

(二)双方加强战略互信，减少第三方势力的影响

菲律宾独特的地理位置和与西方国家的传统关系使得菲律宾得到了众多国家(尤其是以美日为首的同盟集团)的“青睐”。菲律宾作为美国全球战略的重要一环，在现今特朗普提出的“印太战略”中也是重要的战略支点国家。所以美国势必会采取措施，利用同盟军事手段将菲律宾限定在原轨道上。日本作为美国最忠实的同盟伙伴，也对杜特尔特极力拉拢，希望菲律宾能远离中国，靠向美日。

杜特尔特虽然表面上靠向中国一方，但对于美日双方的拉拢也没有表示坚定的拒绝。杜特尔特现行的外交政策是在大国之间寻求平衡外交的积极实践。所以，中菲双方更应该加强战略互信，利用目前的发展机遇，积极建构战略合作伙伴关系，减少第三方势力的影响。双方共同构建正常、良好的国家关系，将有利于双方海上安全合作的顺利开展。

(三)双方海上安全合作的重点在非传统安全领域

在全球化的背景下，人类社会所遭受的安全威胁早已不仅是传统意义上的军事威胁，更多的是来自非传统安全领域，诸如资源短缺、金融危机、非法洗钱等经济领域，有组织犯罪、贩运毒品、传染性疾病公共安全领域，环境污染、自然灾害等自然领域，等等。非传统安全表现在海上则多为海盗、非法移民、海洋酸化、非法贩运武器和毒品等。

因此，为应对来自非传统安全领域的海上安全问题，中菲双方海警于2017年11月7日在北京举行的首次工作会晤中就曾达成重要共识，认为双方今后将以打击海上跨国犯罪、海上缉毒、海上搜救以及人道主义救援等非传统安全领域作为重点合作领域，开展信息交流、能力建设等多种形式合作。双方同意进一步加强基层人员交流，将举行舰船互访、开展联合演练。[12]