改革开放中的党风廉政建设：理论发展、实践路径、基本经验*

杨晓军，宁国良

(1.湘潭大学 公共管理学院 湖南 湘潭，411105；2.湖南师范大学 公共管理学院 湖南 长沙 410012)

改革开放40年来的成就和经验之一，就是中国共产党领导中国人民在进行改革开放的伟业中始终以党风廉政建设为抓手，以自我革命推动改革开放，注重党的自我建设，始终让党的肌体充满生命力和活力，不断引领改革开放迈向新境界、展现新特征，使党和国家事业发生历史性变革、中国特色社会主义取得重大成就，实现了“全面从严治党成效卓著”与“全面深化改革取得重大突破”的相互贯通、相互促进。

一、改革开放以来党风廉政建设理论的发展历程

党风廉政建设理论来源于改革开放中的党建实践，既随着改革开放的发展和深化而不断发展，又指导改革开放在不同历史时期进行党风廉政建设实践。正确的党风廉政理论是我们党保持先进性和纯洁性的重要前提，对中国共产党领导全国各族人民推进改革开放事业发展具有十分重要的指导意义。

改革开放初期，随着改革的推进和开放程度的提高，一些消极腐败的价值观念也趁机而入，党员领导干部腐败出现了新的情况和问题。邓小平同志敏锐地觉察到了这种变化，并且认为“这个党该抓了，不抓不行了”。把党风廉政建设上升到了事关党和国家生死存亡的战略高度。邓小平的党风廉政建设思想正是在解决改革开放中党内出现的新问题的过程中逐渐完善并系统化的。邓小平提出“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”[1]358，并从加强党的领导、净化社会风气、促进改革开放三个方面系统地阐述了党风廉政建设的重要意义。邓小平确定了“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”[1]314的党风廉政建设基本方针，从理论上和实践上回答了如何正确处理以经济建设为中心与始终保持党的先进性、纯洁性和战斗力的问题。邓小平特别强调思想政治教育、制度法规建设、民主监督在党风廉政建设中的重要性。面对中国改革开放的新实践，邓小平既继承了马克思主义党风廉政建设理论，又创造性地发展了马克思主义党风廉政建设理论。

20世纪80年代末90年代初，改革开放进入关键时期。江泽民总结了党的廉政建设经验和反腐败斗争成果，初步探索出了符合我国国情的党风廉政建设的新路子。关于党风廉政建设的基本判断，江泽民认为：“开展反腐败斗争，就是保证改革开放和经济建设顺利进行的一项必不可少的重要工作……如果不坚决克服腐败现象，我们建设有中国特色社会主义的事业就不可能取得成功。”[2]97-98要深刻认识反腐败工作的长期性、艰巨性和复杂性，既要树立持久战的思想，又要抓紧当前的工作。关于党风廉政建设的基本思路，江泽民在党的十五大报告中明确提出，“要坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”此外，江泽民还强调了密切群众联系、以身作则、艰苦奋斗、从严治党等党风廉政建设重点。

进入新世纪后，胡锦涛继承和发扬了党的三代领导集体在党风廉政建设中取得的理论成果，并在实践中进行了丰富和发展。其一，重温“两个务必”，强调艰苦奋斗、谦虚谨慎在党风廉政建设中的重要性。其二，强调党风廉政建设中的制度建设。胡锦涛在党的十七大报告中首次将制度建设纳入党的建设内容体系当中，首次将“反腐倡廉工作”改为“反腐倡廉建设”。其三，强调党风廉政建设中的反腐败斗争。胡锦涛突出强调反腐倡廉建设: “党风廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡。党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变的能力。”[3]295其四，构建了党风廉政建设新方略。胡锦涛强调坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度。在党的十七大报告中，胡锦涛又提出了“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”的新命题。

党的十八大以后，习近平总书记把党风廉政建设上升到实现中华民族伟大复兴战略需要的高度，深刻论述了加强党风廉政建设对于加强执政党能力建设、巩固党的执政地位的重要意义。我们党必须从关系党和国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感、深刻的使命忧患感、顽强的意志品质推进党风廉政建设和反腐败斗争。习近平总书记强调党风廉政建设必须在“常”“长”两个字上下功夫，即反腐斗争必须常抓不懈，党风廉政建设要始终警钟长鸣。第一，必须严守党的纪律，党章是全党必须遵守的总章程，也是总规矩。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党必须遵守的刚性约束。第二，必须严肃党的作风，党的十八大以来，面对“四风”问题与腐败问题等严峻形势，习近平同志多次重申党的作风“关系人心向背，关系党的生死存亡”，并反复强调作风建设永远在路上。第三，必须加强制度建设。习近平总书记提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。第四，必须坚决惩治腐败，习近平总书记指出：“全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。”“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[4]96第五，必须坚持标本兼治，习近平总书记指出：“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀，要深入推进反腐败斗争，下大气力拔‘烂树’、治‘病树’、正‘歪树’，做到有腐必反、除恶务尽。”[5]122深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，同样要做好“破”和“立”这两篇文章。“破”就是抓好惩治这一手；“立”就是建立规章制度。此外，习近平总书记还对党风廉政建设的责任体系建设、监督体系建设、干部队伍建设做了系统的论述。

二、改革开放以来党风廉政建设的实践路径

理论是实践的先导，正确的理论引领着成功的实践。改革开放以来的党风廉政建设在不断丰富、不断完善、不断发展的科学的理论指导下取得了丰硕的成果，既使我们党在改革开放的伟大实践中始终充满生机和活力，又对改革开放的伟大实践提供了强有力的保障。

(一)坚持两手抓，两手都要硬——以邓小平为核心历史时期的党风廉政建设

1978年至1989年改革开放初期，“两手抓”是这一特殊历史时期党风廉政建设的基本思路，即“一手抓改革开放，一手惩治腐败”。运动式反腐是这一阶段党风廉政建设和反腐倡廉的主要形式；以党纪、政纪处分为主的权力反腐是这一阶段党风廉政建设和反腐倡廉的主要手段。党风廉政建设关键靠法制建设是这一阶段党风廉政建设和反腐倡廉实践的基本结论。

十一届三中全会后，随着工作重心转向以经济建设为中心，一些消极腐朽的思想也随之侵蚀党的干部队伍，追求利己主义、享乐主义之风逐渐滋长蔓延。面对新形势，邓小平同志在认真分析了腐败现象产生的原因后，提出了“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”[6]314的著名论断，强调反腐要从内部着手，即“从党内着手，从官员着手”。据此，1982—1986年中国共产党进行了全国范围内的大规模整党,这次整党反腐以“严打”等运动反腐为主，以党纪和政纪惩戒为主。经过对1982年“严打”和1983年“整党”等运动反腐的认真总结，邓小平认为需要靠法制来保障党风廉政建设的良好有序发展。早在1980年，党和政府先后出台了《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于党内政治生活的若干准则》《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，坚决打击各种腐败行为。1986年我国设立监察部，1989年党和政府出台了《中华人民共和国行政监察条例》，意图从权力监督上铲除腐败问题；同年8月，广东省成立了全国首个反贪局，我国廉政制度建设取得重大突破。

(二)标本兼治、综合治理——以江泽民为核心历史时期的党风廉政建设

1989年至2002年，我国党风廉政建设的基本思路是“标本兼治、综合治理”[7]319，法治和制度建设为主的法制反腐是这一阶段党风廉政建设的主要特点。

随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，党风廉政建设面临新情况、新问题，这一时期的党风廉政建设大致可以分为三个阶段。第一个阶段：从十三届四中全会到党的十四大。这一阶段主要体现为一手抓党内违纪案件的处理，一手抓党内法规的制定，相继颁布了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》《关于加强党风和廉政建设的意见》。第二阶段：从十四大到十五大。这一阶段主要形成了以领导干部廉洁自律、查处大案要案、纠正部门和行业不正之风为主要内容的反腐败三项工作一起抓的工作格局，并且明确了党风廉政建设的主要任务是“惩防并举、标本兼治”。第三阶段：从十五大到十六大。这一阶段党风廉政建设的主要工作，一是深入开展“三个代表”重要思想的学习教育，回答了建设什么样的党，怎样建设党的重要问题；二是贯彻党风廉政建设责任制，严格党风党纪，规范党员干部从政行为；三是严查违纪违法大案要案；四是改革体制、机制，从源头上预防和治理腐败。

(三)标本兼治、惩防并举——以胡锦涛为总书记历史时期的党风廉政建设

进入新世纪后，我国改革开放进入发展的关键时期，在经济社会转型、体制转轨的制度变迁中，以“一把手腐败”、经济类案件持续高发、涉案地点和逃避地点向海外拓展等为主要特点的腐败问题频发。胡锦涛同志在第十七届纪律检查委员会第二次全体会议上提出：“反腐倡廉建设在实践中要注意把握和体现改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设的基本要求。”在惩治贪污腐败方面，党和政府对腐败问题始终保持高压态势。仅据2009年的统计，全国纪检监察机关共立案134000余件，结案132000余件，给予党纪政纪处分138000余人，涉嫌犯罪被移送司法机关出来的5300余人，问责领导干部7000余人，这些案件的查处在一定程度上起到了威慑作用。坚持腐败的源头治理，完善预防机制。在法规和制度建设方面，党和政府先后颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》《关于试行党政领导干部问责的暂行规定》等一系列党风廉政建设的法规和制度，并且制定颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作计划》。

(四)标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防——以习近平为核心的新时代党风廉政建设

十八大以来，以习近平为核心的党中央在开展党风廉政建设和反腐败斗争的伟大实践中，深入总结中外反腐倡廉的经验，反腐败斗争在新的时期已逐渐形成压倒性态势，使得“不敢腐”的目标初步实现其威慑作用，“不能腐”“不想腐”的效益得以显现。其一，“铁腕反腐”呈现新气象。坚持“零容忍”“无禁区”的态度惩治腐败，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚持运用法治思维和法治方式反腐败，形成对反腐败高压态势。其二，执纪问责成为新利器。严明党的政治纪律，严格执纪监督，加大问责力度，推进全面从严治党，2016年7月正式实行《中国共产党问责条例》，为全面从严治党增添了一把新利器。其三，制度建设取得新成果。新制定或修订出台了“八项规定”“三严三实”要求和《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于新形势下党内政治生活若干规则》《中国共产党党内监督条例》等相应的法规和条例，完善反腐倡廉的制度建设。其四，执纪监督增添新举措。明确落实反腐倡廉建设责任制，加强反腐倡廉工作的科学统一领导。加强和改进巡视工作，建立巡视巡察上下联动的监督网，推动巡视工作全覆盖。将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。其五，作风建设实现新突破。我们党把落实中央八项规定精神作为工作重点，坚持反对“四风”，牢记“两个务必”。其六，教育引导做出新部署。全党深入开展培育和践行新时代社会主义核心价值观，开展党的群众路线教育实践活动，开展“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等教育实践活动。这些教育实践活动标志着我党在新形势下坚持全面从严治党的重大决策，保持了全党的先进性和纯洁性。

三、改革开放以来党风廉政建设的基本经验

(一)党的领导是党风廉政建设的核心

中国共产党是中国革命和建设事业的领导核心，在党风廉政建设中强调中国共产党的领导，既是党要管党、从严治党的基本要求，又是党风廉政建设的核心内容。

中国社会主义建设事业必须要有坚强有力的中国共产党的领导。邓小平指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的。”[1]314

中国共产党要成为全社会的表率。“为了促进社会风气的进步,首先必须搞好党风,特别是要求党的各级领导同志以身作则。党是整个社会的表率,党的各级领导同志又是全党的表率。”[1]327各级领导干部能否以身作则,对加强党风建设和廉政建设,推动反腐败斗争的深入发展至关重要。新时代党风廉政建设尤其要重视以上率下，正如习近平反复强调的，我们坚持从中央政治局做起，以上带下，发挥了表率作用。

党风廉政建设要形成党委领导下的齐抓共管的体制机制。要进一步加强对反腐倡廉工作的领导，充分发挥纪委的组织协调作用。要进一步加强反腐倡廉的理论建设，努力增强反腐倡廉工作的原则性、系统性、预见性、创造性。要进一步加强纪律检查机关自身建设，不断提高纪律检查干部队伍素质。“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题。”[4]29

(二)群众路线既是党风廉政建设的目标，又是党风廉政建设的实现途径

人民群众是历史的创造者，是推动社会变革的决定力量，也是党风廉政建设的核心力量。

加强党风廉政建设必须维护群众利益，必须依靠群众的力量。一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。[1]144要把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为自己思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点,忠实地贯彻执行党的群众路线,当好人民的公仆,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。习近平从总结马克思主义执政党的历史经验出发，认为“加强和改进党的作风建设，核心问题是保持党同人民群众的血肉联系；马克思主义执政党的最大危险就是脱离群众”[8]121。

只有加强党风廉政建设才能密切同人民群众的联系。党的组织、党员和党的干部,必须同群众打成一片,绝对不能同群众对立。要依靠群众加强廉政建设, 和群众一起同党内和社会上的各种不正之风、腐败现象进行坚决斗争。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。

只有密切同群众的联系才能巩固党的执政地位。开展反腐败斗争,说到底是要在新形势下巩固和加强党同人民群众的联系,巩固我们党的执政地位,使我们党更好地担负起领导改革开放和社会主义现代化建设的历史重任。巩固党的执政地位必须要让人民群众在党风廉政建设中有获得感。要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。

(三)制度建设是党风廉政建设的根本

制度是管根本、管长远的刚性约束，它可以有效制约并监督权力的运行。我国自改革开放以来，随着社会经济发展的不断深入，在新旧体制转型阶段的过程中，不可避免地出现了一些缝隙和漏洞，从而为腐败现象滋生蔓延留下了空间。要想从源头上消除腐败现象，就必须从党风廉政制度建设入手。

肃清消极腐败思想的错误影响关键靠制度建设。江泽民认为，“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事。”[2]168建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。习近平特别强调，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[9]120

制度建设的核心是将权力关进制度的笼子里。好的制度可以使坏人无法横行，不好的制度可以使好人无法充分做好事。因此，加强党风廉政建设，必须从根本上改变这些制度。[1]328要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[4]119

制度建设需要与其他措施相配合。我们主要通过两个手段来解决,一个是教育,一个是法律。[6]148我们要不断强化“不能为”的制度建设、“不敢为”的惩戒警示和“不想为”的素质教育，努力把反腐倡廉的工作抓实做细。[9]70

(四)注重日常、标本兼治是党风廉政建设的有效途径

党风廉政建设是中国共产党面临的一个十分重要的问题，反对腐败，建设廉洁政府，是中国共产党一贯坚持的鲜明政治立场。在党风廉政建设中注重日常、标本兼治，是改革开放以来党风廉政建设实践证明了的行之有效的根本途径。

党风廉政建设是一项永久工程，要注重日积月累、持之以恒。整个改革开放过程中都要反对腐败。党风廉政建设和反腐败工作不是一时或一个阶段的工作，而是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”“长”二字，要经常抓，要长期抓。

党风廉政建设是一项系统工程，要注重标本兼治、综合治理。坚持标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。