易地扶贫搬迁研究述评

许源源，熊 瑛

(中南大学 公共管理学院，长沙 410083)

引 言

改革开放带来了中国经济的高速增长,也使整个国家贫困人口数量大规模减少。国家统计局公布的数据显示,在贫困线不断提升的情况下,我国农村贫困人口从1978年的2.5亿[1]减少为2016年的4 335万[2]。随着贫困人口总量的不断减少,剩余农村贫困人口越来越集中于环境极端恶劣地区[3],全面建成小康社会的任务特别是近1 000万[4]居住在深山、高寒、荒漠化、水土流失严重等生存环境恶劣、不具备基本发展条件地区贫困人口的脱贫任务更加艰巨。

对于生态环境恶劣的贫困地区而言,其脱贫过程要避免生态环境的再次破坏,传统“就地扶贫”方式在这些地区实施成本高、难度大、政策投入效益微弱[5],即使依靠政府等力量实现脱贫,也会因自然条件的限制和自然灾害的影响而返贫[6]。而易地扶贫搬迁是以减贫为目的而进行的将居住于生态环境恶劣、自然灾害频发地区贫困人口迁向自然条件较好地区以及与此联系的社会经济系统重建活动[7]。通过人口迁移再分布,有助于改变地区或个人资源强约束状态,是一种打破空间制约,突破资源投入约束,实现地区或个人社会经济跨越式发展的方法[8]。它能帮助减轻迁出地贫困人口对土地造成的压力,缓解人与有限资源间的紧张关系,减少自然资源的消耗、人为破坏和水土流失,有助于当地自然风貌的恢复和生态环境的改善,是一种改善扶贫开发与生态环境保护紧张关系的新型扶贫方式。

易地扶贫搬迁最早开始于1983 年的“三西”(甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区)扶贫,20世纪80年代到90年代中期,主要在粤北、广西的部分地区实施。到20世纪90年代末和21世纪初,易地扶贫搬迁模式逐渐铺开。从2001年开始,国家发展和改革委员会安排专项资金,在全国范围内组织开展易地扶贫搬迁试点工程。2015年10月,习近平在减贫与发展高层论坛上正式明确了易地扶贫搬迁的重要地位。

国内研究中第一篇以“异地扶贫”为标题的论文发表于1994年[9]，此后几年的文章也多集中于“异地扶贫开发”的主题,虽用词不同,但其内涵与现在所提的“易地扶贫搬迁”基本一致。到2002年,即全国范围内开展易地扶贫搬迁试点工程的第二年,才出现以“易地扶贫搬迁”为题的论文[10]。早期的易地扶贫搬迁研究多为对国家易地扶贫搬迁相关政策的介绍和工作设想,随着实践的发展,研究开始结合实践,在总结经验的同时进行着理论反思。“易地扶贫搬迁”这一概念属于中国的本土词汇。在国外研究中,“生态移民”概念与其有一定程度的相似,二者都注重生态环境恢复,但也存在一定区别。直到近10年,国外研究中出现了“扶贫移民”(poverty alleviation resettlement)的相关研究,此概念基本等同于我国的“易地扶贫搬迁”,这些文献通常以中国某地区扶贫移民工作为研究对象,介绍了扶贫移民的概念，提出了安置区域选择要素[11]，评价了各安置模式，梳理了搬迁后面临的各种问题[12-13]。总的来看,与国内研究基本一致。本文基于近年来学界以“易地扶贫搬迁”为主题的国内外相关研究成果,从政策过程、搬迁安置、后续发展和效益评估这4个方面对已有文献进行梳理和评价,并提出未来可能的研究空间。

一、易地扶贫搬迁的政策过程

易地扶贫搬迁是由国家主导，依托科层体制推动实施的一项系统性扶贫政策实践，整个工作都反映了政府的规划发展思路和总体目标。易地扶贫政策以帮助生态环境恶劣地区贫困人口脱贫为目标,其内容通常多为原则性规定,各地方政府在实施政策时会对其某些方面进一步细化,即对政策进行再界定和调整[14]。

(一)易地扶贫搬迁的政策内容

自20世纪80年代初开始易地扶贫移民搬迁探索以来,我国易地扶贫政策经历了从针对个别区域到多个区域,最后在国家层面加以整体设计与全面推进的演变过程[15]。有学者通过政策文本量化分析发现,国家相关政策文件在2001-2010这10年间多集中于民生保障和财政金融2个维度,随后工程项目监管等维度的政策内容开始增加,“十三五”时期管理体制、土地政策等维度不断得到丰富,扶贫搬迁机制创新也作为政策重点内容被提出[16]。纵观政策发展历程,从最初侧重于环境恶劣地区贫困人口脱贫,到开始重视迁出地生态环境恢复,再到当前兼顾贫困消除、生态改善以及城市化、工业化等多元目标,可以发现，我国易地扶贫搬迁政策体系正逐步发展完备，但在生态环境建设维度方面还存在着实施主体不明确、考核不严格等问题[16]。有研究发现,由于现行政策出自多个部门,且在目的、性质、工作对象和手段及资金来源等方面存在差异,各政策存在衔接缝隙，各层级政策有对接落差,导致政策系统规模效应不强，整体功效降低[7]。国家在易地扶贫移民政策制定时对各地区经济水平与发展能力等实际情况考虑不够,且政策弹性不大,使其在贫困精准识别和精准管理方面存在漏洞,因此有学者提出在政策制定完善方面,应加强各制度之间的衔接、对接,保证政策的整体效应,还要充分考虑到各个地区的特殊情况,制定有针对性的帮扶政策,充分发挥地方在扶贫攻坚中的自主性[17]。

(二)易地扶贫搬迁的政策执行

政策执行方面,现有研究从组织扶贫移民的机构、扶贫移民的过程等方面分析了扶贫移民政策执行情况,发现其减贫效果明显,但各地具体执行中仍存在一些问题。政策执行主体方面：一是存在扶贫管理服务主体单一、水平有限以及部分政策执行者急功近利及畏难情绪等问题[18];二是政策执行机构在政策执行过程中各自为政、各行其是,缺乏沟通配合,导致贫困治理的碎片化,严重影响了政策执行的效果[17]。政策执行环境方面：存在土地紧缺、资金有限、产业支撑不足、社会保障乏力[19]、乡村精英俘获与基层治理不善以及移民社区治理困难等制约因素[20]。还有,行政压力与普适性政策的作用导致易地扶贫精准识别的错位;另外由于国家、地方政府、贫困户之间的制度逻辑、利益诉求以及利益博弈各不相同,使易地扶贫移民陷入了一定的制度性逻辑困境之中[17]。以上种种问题导致易地扶贫中出现“背皮”搬迁、“见户不见人”“搬富不搬穷”“四移四不移”等多种扶贫政策异化现象,致使搬迁对象难以公平享受政策,阻碍了移民搬迁的均衡发展,最终削弱政策公信力[21]。对此,研究者提出执行政策时应摒弃只追求政绩而忽略质量的指标化治理方式;整合发展扶持政策与资源,提高资金使用效率;形成多部门参与的扶贫联动机制;发挥地方自主权等[17]。这些文献总结了易地扶贫搬迁政策执行时出现的问题和制约政策执行效果的各类因素,但大部分文献原因分析多局限于单一的层面。其实,政策执行不到位可能是政府定位不当和责任缺失、执行主体能力不足或个人利益驱动、移民自身认知和对接能力不足或者政策实践环境不佳等多种主客观因素综合作用的结果,不能只考虑单一的因素。

二、易地扶贫搬迁安置

从空间贫困理论角度看,易地扶贫的本质要求对贫困人口进行生计空间再造和空间资本重塑,这种再造和重塑应包括经济、生态、社会等多个层面[22]。搬迁安置作为易地扶贫搬迁中的基础性环节,关乎搬迁农户能否搬得出、稳得住,所以理想的易地扶贫搬迁安置应该帮助搬迁贫困人口实现生计多方面、多层次的改造与优化[22]。目前易地扶贫搬迁安置的相关研究主要聚焦于搬迁对象、搬迁安置主体和形式等内容。

(一)易地扶贫搬迁对象选择

参与易地扶贫搬迁的贫困农户能够得到住房补贴,还可能获得更多就业机会和教育资源、更好的交通水电等基础设施和医疗等公共服务,但并不是所有有搬迁意愿的贫困农户都能有机会搬迁。首先,国家在制度设计上规定了可搬迁对象的条件,必须是自然生态环境恶劣地区的建档立卡贫困人口。其次,搬迁对象识别过程中存在偏差,主要受农村熟人社会的各类人情关系和村级治理不健全等原因影响[23]。有研究发现,云贵川地区建档立卡存在明显的“精英俘获”现象,“精英俘获”率高达25%[24]。最后,搬迁实际运行过程中出现了主体选择的高度弹性化[25]。农民的社会资本、经济资本、人力资本等因素都对其搬迁决策产生重要影响,无力承担搬迁费用、难以适应安置地新的生产方式以及亲朋好友无法提供必要支持和帮助的贫困农户往往选择留在原居地,而较富裕农户由于其物质、人力和社会资本等方面的先天优势而更愿意选择参与搬迁[26]。种种因素的限制使得易地扶贫搬迁计划有效地排除了负担能力最弱、原本需优先搬迁的最贫困家庭[27]。针对这一问题,有学者提出在确定搬迁人口时,应保证符合条件并有意愿搬迁的特困人口有现实的迁移机会,以保证易地扶贫搬迁实践不偏离根本性的扶贫目标群体[25],但是对如何保证特困人口迁出并没有详细的讨论。此类文献对搬迁对象选择问题进行了详细研究,分析了搬迁对象选择偏离的现状和产生原因,然而除了乡村“精英俘获”和农户本身受各种条件限制无法搬迁之外,是否还存在如政策执行不当等其他原因导致搬迁对象选择偏离，还需要深入研究。在现实中,恶劣的自然环境不仅会威胁到贫困人口,还会威胁到非贫困人口[28]。因此,环境恶劣地区非贫困人口的搬迁工作如何开展也是需要思考解决的。

(二)易地扶贫搬迁安置主体

易地扶贫搬迁有多种搬迁安置主体,主要包括政府、农户自身和企业等,这些主体各有优势。在政府组织的搬迁中,政府可利用强有力的行政管理手段、行政网络以及舆论工具进行良好的社会动员[29],通过其在资源、土地权属、政策、资金、服务体系等方面享有的权力[30],为搬迁移民提供一定的资金、住房、土地以及生产、生活资料等,这类搬迁规模通常较大且速度快;农户自主搬迁以投亲靠友为主要形式,搬迁农户多有闯劲且有一定生产技能[31],愿意通过努力自谋生路,这种搬迁发挥了贫困农民的主观能动性和社会资本的作用,返迁率低,脱贫效果好;企业承包搬迁,主要指企业负责搬迁安置移民并组织移民进行产业开发,这种形式中的企业依然在政府的领导之下,企业能根据资源状况和市场需求,依照市场经济运行规律,帮助移民进行统一的农业开发、生产和经营管理[32],有助于提高贫困地区(贫困农民)参与市场的能力[31]。就当前易地扶贫搬迁实践来看,政府统一组织的易地扶贫搬迁占主导地位。

(三)易地扶贫搬迁安置形式

易地扶贫搬迁的具体安置形式多种多样,从地域空间来看,主要有村内安置模式、本乡镇、邻乡镇安置模式和跨市域安置模式。其中本村内安置成本较低,移民生产生活方式改变小,搬迁后农业依然是移民生计的主要来源;本乡镇、邻乡镇安置模式成本较高,但迁入地基础设施相对完善且更加接近商业中心,创造了更多非农就业的机会,有利于农村移民由从事第一产业向从事第二、三产业转型;跨市域安置模式需要的协调成本最高,农民生产生活方式改变较多,安置难度大[33]。从迁入方式来看,有集中安置和分散安置模式。搬迁安置模式的选择,体现了地区政府、移民以及其他机构的意愿偏好,是各主体相互协商的结果。在搬迁安置实践中,许多地方政府允许农民在搬迁后一段时期内保留旧房屋,直到他们适应安置地生活愿意永久移居,这种灵活性在短期内为村民搬迁安置提供了更大的安全性[34]。具体安置区域的选择,需要考虑迁入地区的土地资源、自然环境、经济、交通、移民素质以及搬迁成本[35]、政府管理成本等多种因素,以保证农户在搬迁后能实现经济、生态、社会等多个层面生计的优化,但实际搬迁安置工作中往往没有完全做到。以上内容对搬迁安置各模式进行了归类和介绍,但对各模式的利弊、适用条件等缺乏系统深入分析。已有研究提出搬迁安置应该帮助移民在经济、社会、环境等多个方面进行生计重塑和优化,但并没有提出详细的可实施措施。

三、易地扶贫搬迁移民的后续发展

易地扶贫搬迁使相关人口的传统社会经济系统解体,需重建新的社会经济系统。迁移后,移民的生产生活方式、人际关系等都会改变,并可能在较长一段时间内面临文化、生计、心理等各方面适应问题和生活成本增加等各种致贫风险。

(一)移民易地扶贫搬迁后面临的问题

移民在搬迁后存在着脱贫发展积极性高涨,但发展目标方法不明、竞争意识增加,但合作精神不够等问题[36];此外,还面临生产技能不足、土地损失、收入减少、生活成本增加、社会关系网络受损、社会边缘化等种种风险[37]。对于某些少数民族移民来说，还可能面临民族文化差异、自我情感孤立等困境[38]。这些都会导致移民出现经济、心理、教育、发展保障等多维贫困现象。总体来说,搬迁后移民既面临着经济、生产等方面的有形压力,也面临着心理、文化适应等无形压力。而处于搬迁区域却未搬迁的农户在搬迁完成之后主要面临两类负面影响：一是道路等公共基础设施恶化,村委会往往不会保留老村基础设施,致使维护工作成为未搬迁者的责任;二是相比于占大多数的移民,未搬迁农民社会资本明显减少,与移民之间的联系被切断,无法再依靠邻居来获得社会支持[27]。所以,保护未搬迁者不受移民的负面影响是非常重要的工作。

(二)易地扶贫搬迁移民的适应发展

搬迁后的移民要适应新环境、重建社会关系。研究发现,移民会调整其生计策略,不同的生计策略产生的效果不同,采取非农专业化和传统生计专业化策略的农户比采取补贴依赖型、生计多样化型农户的恢复状况要好[39]。移民与安置地非移民会产生发展资源的重新分配或争夺、价值观念的碰撞和融合[40],有些移民会逐步调整其原有生产生活方式,改变和放弃原有的宗教信仰和风俗习惯,逐渐淡化“搬迁户”的身份,适应当地社会文化,从而融入当地社会之中[41];政府提供的心理疏导等服务,也可帮助移民尽快适应新生活。搬迁农户的生计资本,尤其是其中的人力资本和金融资本,对搬迁农民的增收有着重要的贡献[42],故政府在移民安置之后应提供一定的经济扶持、职业技能培训、产业发展扶持和社会保障[43],以促进其各类生计资本的增加。长远来看,政府不可能永远提供发展支持,为避免移民在政府帮扶退出后再次陷入贫困,移民应破除“等、靠、要”、畏难和安于现状的思想,注重精神的减贫,发挥主观能动性,提高自身发展能力和综合素质[44],同时要重视子女的教育,努力提高下一代的综合素质,防止贫困的代际传递。

这部分文献对移民搬迁后的环境适应和脱贫发展进行了较为全面的分析研究,也提出了一些后续帮扶措施,但未深入讨论如何提高措施的针对性和有效性,也较少强调帮扶过程中政府与移民的互动。有效的移民参与是保障易地扶贫搬迁效果的重要因素,在后续脱贫发展中如何转变移民“等、靠、要”思想,调动移民参与积极性,发挥移民主体作用;移民怎样选择和参与合适的脱贫方式都有待继续研究。现有研究也缺少对未搬迁农民的关注,除政府政策外,建议有更多的组织与资源进入以维持其生活水平的稳定。

四、易地扶贫搬迁的效益评估

效益评估指对搬迁贫困户、贫困村或是贫困县开展的扶贫工作进行量化考核,作为易地扶贫搬迁工作的重要环节,有助于保证各项扶贫政策落实到实处[45],是易地扶贫搬迁工作质量的最终体现。当前相关研究主要讨论了效益评估主体、评估指标体系和评估结果三方面。

(一)易地扶贫搬迁效益评估主体

国家易地扶贫搬迁方案规定,易地扶贫搬迁的评估主体主要是政府有关部门、民主党派、社会组织以及咨询公司、科研院所等第三方评估机构。政府作为易地扶贫搬迁工作的主导者,必须对整个工作的执行情况和实施效果进行全面监督检查[40],这种系统内部由上级扶贫部门主导的自上而下的定期考评,在一定程度上保障了扶贫项目的正常有序运行[46]。但政府内部评估存在评估方法不完备、内容不全面、重点不突出、结果不科学等问题,并且少数地区政府部门存在为了评估达标会帮忙以各种方式应付考核的情况[20]。因此需要引入非利益相关、独立专业的第三方评估机构来参与评估工作,以保证效益评估的科学性和有效性。已有研究较少涉及对易地扶贫搬迁效益评估主体的讨论,提及此问题的文献也仅对其进行简单介绍,对于第三方评估机构具体如何参与评估，政府和第三方机构在易地扶贫效益评估中如何分工合作,以及第三方机构实施评估的具体流程和规范等问题都少有研究。

(二)易地扶贫搬迁效益评估指标体系

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的政策文件中明确提出,从减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金4个维度,对各地区精准扶贫工作进行考核[47]。研究者认为易地扶贫搬迁作为一项复杂系统工程,其效益评价指标的确定同样应遵循多目标、多维度的综合评价原则。具体来看,有学者从迁入贫困人口和迁入地出发,将易地开发性移民扶贫综合效益评价指标归纳为以下4种:(1)经济扶贫效益指标:人均纯收入、人均粮食产量、劳务输出率等;(2)持续发展效益指标:适龄儿童入学率、人均荒地面积等;(3)生态环境效益指标:果林覆盖率、水土流失面积百分比等;(4)社会整合效益指标:通婚率、语言交流无障碍率等[48]。也有研究从经济、缓解贫困、社会和生态方面提出若干评价标准[49]。总体而言,这些研究基本是从经济、社会、生态3个方面入手,再结合各地实际来设计效益评估的标准,内容相对完整,但基本考查的都是易地扶贫搬迁减贫脱贫成效的问题,并没有对易地扶贫搬迁对象识别准确率、搬迁群众满意度、扶贫搬迁资金使用绩效等方面的内容进行考核评估,评估维度有待完善。并且已有研究中提出的评价指标大都较为宽泛模糊,没有对指标进行操作化,也没确定各个指标在综合评估体系中的权重,缺少一个明确的衡量评价标准。当前少数定量研究的文献，只对易地扶贫搬迁效益的单一指标进行了测量分析,缺乏对易地扶贫搬迁综合绩效进行定量研究的文献。易地扶贫搬迁移民脱贫是一个为期较长的过程,且可能存在移民返贫的问题,能够反映易地扶贫搬迁社会效果的指标应该是一个历时态的、系统的、综合性的指标[50]。要真正了解易地扶贫搬迁工作实施的成效,还需要思考:从什么时候开始效益评估是合理的?科学的评估频率应该怎样确定?

(三)易地扶贫搬迁效益评估结果

不少研究根据其确定的效益评估指标对调研地区易地扶贫搬迁绩效进行了考核。有学者分析指出“三西”等地区的扶贫搬迁项目提高了当地贫困农民的收入和农业产出,迁出人口较多地区的耕地紧张情况也得到缓解,还促进了移民生活观念的更新[49];也有文献将农户生计资本(包括基本需求、自然资本、人力资本、金融资本、物质资本和社会资本)作为变量,通过分析移民搬迁前后生计资本变化情况,来考察赣南地区易地扶贫政策的减贫效应,结果显示赣南易地扶贫搬迁对该地区农户减贫有较为明显的效果[51]。总的来说,我国易地扶贫搬迁工作效果明显,兼顾了扶贫和生态环境保护双重目标,推动了扶贫工作的开展，促进了生态环境的改善，带动了一大批城镇、集镇的发展和新农村建设，提升了贫困群众抵御自然灾害风险的能力[52]。这些研究根据其掌握情况,对各地区易地扶贫搬迁进行了效益评估,但是较少说明具体评估过程,也少有文献提及如何反馈评估结果,为扶贫工作的进一步改善提供了参考。

五、小结与展望

通过对文献的梳理和分析,可以看出易地扶贫搬迁研究在近十多年取得了一定的进展,但也面临一些不足。研究内容上,政策过程、搬迁安置、后续发展和效益评估等方面都有文献涉及,但这些文献多从某一个方面或某一问题着手进行分析研究,从整体、宏观层面研究易地扶贫搬迁的文献还不多见,导致对易地扶贫搬迁情况的理解把握稍显碎片化。研究路径上,现有研究主要集中于对既有经验进行研究和反思,相关理论推演尚待加强。易地扶贫搬迁相关研究需要对各地具体情况进行深入考察,但同样也需要关注理论探究和政策建构问题。在当前易地扶贫搬迁任务繁重的情况下,理论研究和创新能够指导易地扶贫搬迁实践。研究方法上,采用实证研究的文献占多数,其中又以定性研究为主,这些研究为今后易地扶贫搬迁工作的开展提供了许多有益的建议,但要提升易地扶贫搬迁研究的科学性,适时采用定量研究也是必需的选择。

在全面建成小康社会的最后决胜阶段,易地扶贫搬迁工作更加艰辛紧迫,因此需要学界在理论层面对其实践中遇到问题进行深化研究。具体而言,未来的研究可继续围绕以下方面展开探讨:(1)深入研究如何发展创新易地扶贫搬迁机制和政策,对顶层设计进行完善。当前易地扶贫搬迁机制政策包括对象识别、组织领导、资金管理、工程监管、成效考核等多方面内容,较为全面,但仍与目前扶贫搬迁现实需要存在脱节、不完善之处。如,尚未构建完善的合作、资源整合平台和社会参与扶贫机制,未能充分动员社会多方力量,政府、市场和社会主体之间还缺乏深度合作;当前扶贫搬迁中先确定搬迁贫困人口规模，再“自上而下”进行指标分解的对象识别机制，导致扶贫搬迁精准度不足。因此，需要进一步创新易地扶贫体制和政策,以提升易地扶贫搬迁工作的精准性和效率。(2)研究怎样提升优化易地扶贫中的基层治理结构和治理能力。易地扶贫搬迁过程中,存在各管理部门欠缺协调合作、执行人员对政策理解不到位和缺乏长远规划眼光等问题,影响了扶贫工作的效率。要打通扶贫“最后一公里”,必须加强基层贫困治理研究,未来需要探讨如何完善基层贫困治理结构,怎样提高基层政府的贫困治理水平和能力,如何提高基层政府人员的政策执行力,从而提升易地扶贫搬迁政策的执行效果等内容。(3)研究制定有针对性的移民后续脱贫发展措施。恶劣的自然环境是导致移民贫困的原因之一,但也存在其他致贫因素,如因病、因学、无劳动能力等。因此不是完成移民搬迁就能立刻脱贫,相反,搬迁后移民可能面临生活成本增加等问题,如果解决不好,已搬迁农民将无法实现脱贫或面临返贫的风险,因此，在搬迁完成后需要对贫困群众进行深入走访调查,了解各户致贫的具体原因,对不同情况的贫困移民探索有针对性的后续脱贫发展方式,在后续的脱贫发展工作过程中,可积极寻求与企业和社会组织的合作。(4)探索将易地扶贫搬迁移民安置工程纳入由发展和改革委员会管理的长期区域发展规划[53],并与支持现代农业、调整产业结构等内容进行有效结合。易地扶贫搬迁工作是一种系统性的追求长远效益的扶贫措施,但因为执行压力、规划不当、执行偏差等原因,导致其当前成为追求“短平快”效益的工作[50],负责扶贫搬迁工作的部门和工作人员也往往缺乏长远规划发展的思路。因此，未来相关研究应大力支持贫困县的农村土地流转和适度规模经营,充分利用大数据等新型技术,结合我国新型城镇化和城乡一体化、“互联网+”等战略研究易地扶贫搬迁,使易地扶贫搬迁工作近期扶贫实效与经济社会长远发展结合起来。

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