基于河长制的东洞庭湖水环境治理*

卿 漪，龙 方

(湖南农业大学经济学院,湖南 长沙 410128)

洞庭湖位于湖南省北部，长江中游荆江南岸，跨湘、鄂两省，总面积约2 691 km2，是我国第二大淡水湖.洞庭湖分为东、西、南洞庭湖，其中东洞庭湖面积约1 328 km2，占洞庭湖总水面的49.35%，水面大部分在岳阳市境内.[1]关于洞庭湖水环境及其保护问题，已有的研究主要集中在以下三个方面：一是依据环境监测数据和统计数据，分析洞庭湖总氮、总磷等污染源及水质状况，认为应该对洞庭湖实施水资源保护综合治理[2-3]；二是从生态学的角度，分析洞庭湖湖区环境及其生态功能，认为存在环境污染严重、生物多样性锐减、湖泊萎缩、水文恶化、血吸虫泛滥等等问题[4]；三是关于洞庭湖水环境的修复与改善问题，认为应该学习借鉴国内外其他湖泊环境协同治理经验，优化湖区产业结构，发展多功能农业，提高水资源利用效率，加快生态补偿机制建设，加大科研资金投入，加强生态经济区的战略规划[1，5-7].

河长制指的是由地方各级党政主要负责人担任辖区范围相关河湖的“河长”，负责相应河湖的水资源保护、水环境治理、水污染防治、水域岸线管理等工作的一项制度，是从河流水质改善、环保问责制所衍生出来的河湖管理保护制度.河长制2007年由江苏无锡市在全市境内率先统一实施，缘起太湖蓝藻暴发事件.无锡在实行地方党政负责人担任的河长制一年后，环境效益显著，无锡市79条河流考核断面水质达标率上升近18%.就对河长制已有的报道来看，官方媒体介绍各行政区域工作部署和工作经验的较多，并且主要持肯定和支持的态度[8-9].学术界对河长制的研究处于起步阶段，持肯定、赞赏观点的认为，河长制抓住了治污“牛鼻子”，最大限度地整合并调动了各级党委政府的能动性与执行力，是中国式水污染防治困局破解的一剂“良药”，有巨大的实践意义；[10]持质疑与批判的学者指出，这一制度较多地流于形式主义，在制度设计与执行上表现为“人治”化的典型模式，是应急之举，破坏正常的执法机制，考核与问责的科学性与可行性方面让人质疑，公众参与程度不足，监督力度疲软[11-13].

笔者以东洞庭湖为研究对象，分析其水环境质量现状及影响因素，探讨全面实施河长制的积极影响、面临的困难和优化水环境治理的具体路径.

1 东洞庭湖水环境质量现状及影响因素

1.1 2016年东洞庭湖水环境质量状况

根据湖南省洞庭湖环境保护监测中心的监测数据，采用单因子类别评价法[14]和评价地表水断面水质.东洞庭湖地表水水质常规监测断面共5个，其中国控断面鹿角、扁山、东洞庭湖、岳阳楼4个，2016年水质均为Ⅳ类；省控断面大小西湖1个，2016年水质为Ⅴ类.用综合营养状态指数法[14]评价各断面营养状态，2016年东洞庭湖除鹿角外所有断面及出湖口断面的综合营养状态指数都超过50，属轻度富营养.

1.2 东洞庭湖水环境质量主要超标因子

监测数据显示，2016年东洞庭湖总氮年均值为1.882 mg/L,各断面平均值为1.523～2.012 mg/L，都明显高于地表水环境质量标准[14]Ⅲ类标准限值(1.0 mg/L)；总磷年均值为0.094 mg/L,各断面平均值为0.091～0.104 mg/L，都明显高于地表水环境质量标准[14]Ⅲ类标准限值(0.05 mg/L).

1.3 影响东洞庭湖水环境质量的因素

对东洞庭湖水质造成影响的因素是多方面的，污染源既来自左右岸，也来自上下游；既有面源污染，又有点源、线源污染，包括航运、采砂、取水和排污等.从污染因子的角度分析，污染源主要来自工业企业污染、农业面源污染和生活污水直排3个方面.2015年6月湖南省环保厅组织对洞庭湖区域环境污染情况进行了调查，岳阳市环保局提供的调查统计资料显示，2014年岳阳市各类污染源共排放环境总氮52 778.76 t，其中工业源占9.4%，农业源占73.0%，生活源占17.6%；总磷5 154.56 t，其中农业源占85.3%，生活源占14.7%；COD 421 542.9 t，其中工业源占3.7%，农业源占78.4%，生活源占17.9%.在工业企业污染方面,通过综合整治和主要污染物减排等一系列治理措施，近年来污染排放对洞庭湖水质影响有所减轻.农业面源污染方面,由于岳阳市是传统的种养殖地区，粗放式的无序发展造成了农业面源污染点多面广，污染物排放总量较大.统计数据显示，2014年，岳阳市农业源排放总氮、总磷、COD分别占各污染物排放总量的73.0%，85.3%和78.4%，而其中畜禽养殖业污染排放量均居各类污染源之首，分别占环境总氮、总磷、COD排放总量的53.8%，70.7%和75.4%.从整个区域来看，农业面源污染物排放在一定程度上对东洞庭湖水环境状况起着决定性作用，是水体富营养化的主导因素.生活污水直排方面，目前东洞庭湖流域大部分乡镇没有建成生活污水处理设施，大量未经处理的生活污水直接排入水体，这也是东洞庭湖水体富营养化的重要因素.[15]

2 河长制对东洞庭湖水环境治理的积极影响

2.1 有利于构建权责明晰的水环境质量监管体系

在横向协同层面上，河长制搭建起左右互动的“桥梁”.长期以来，东洞庭湖的管理一方面涉及到水利、渔业、农业、海事、国土和林业等多个部门，这些部门都是同级单位，在管理与执法上都有相关的制度或法律依据，从而容易出现职能交叉、各自为政、多头管理的现象；另一方面东洞庭湖分属湘阴县、岳阳县和君山区等不同行政区划，难以形成统一、有效的管理.河长制确立以后，由河长对各部门、各组成单位下达明确的任务指标，有清晰的工作职能.在纵向协同层面上，从省委书记、省长开始，有省、市(州)、县(区)、镇(街道办事处)、村党政负责人负责，各级都建有明确的组织机构，有明确的责任主体，形成了一个纵向的、上下联动的水环境质量监管体系.

2.2 有利于出台精准有效的治理方案

河长制坚持问题导向、因地制宜的原则，“立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。”[16]根据江苏无锡的做法，各地对辖区内河湖进行造册建档，做好数据、文字、图像的全面记录，探索对每一条河、每个河(湖)段存在的问题和症结采取不同治河策略，有针对性地确定治水方案.[17]实施河长制后，作为河长的各级党政主要负责人必须统筹各地方、各部门力量，针对每一条河、每个河(湖)段的实际情况，出台精准的治理方案并实施，进而全面改善水环境质量.

2.3 有利于探索更广泛的社会协同模式

在河长制实施后，将有更多的环保公益组织参与到日常的管理和监督工作中来.河长制一般要公布河(湖)长的姓名和举报电话，周边群众可以监督政府、企业是否真正地落实河长制责任.随着河长制的全面推行，在广泛的社会监督力量面前，沿河(湖)的企业必将放弃传统落后的生产方式，寻求清洁生产方式.民间治水的信心和决心将空前壮大，公众广泛参与的水环境社会协同治理氛围将空前良好.

3 东洞庭湖全面实施河长制所面临的困难

3.1 湖泊来水过于复杂，地方政府责任难以明晰

洞庭湖属过水性湖泊，北纳长江的松滋、太平、藕池、调弦四口来水，南和西接湘、资、沅、澧四水，还有汨罗江和新墙河等区间来水汇入其中，最后向东由岳阳市城陵矶注入长江.岳阳市属长江经济带范围，有外湖3个，内湖151个，中小型水库1 711个，大小河流280多条.[18]按照现有的从国家到地方的环境质量考核办法，一般遵循属地管理的原则，各断面水质监测数据作为考核当地政府的依据.但因为水具有流动性，特别是湖泊断面污染成因复杂，比如东洞庭湖湖体断面之一扁山，断面水域属岳阳县政府，但岸上污染源除岳阳县的生产生活污水外，还有岳阳楼区、岳阳经济技术开发区等区域的生产生活污水，情况复杂，各地方政府责任难以区分.

3.2 湖水纳污基础研究欠缺，科学施策难以实施

三峡大坝建成后，河湖关系、江湖关系的改变影响了东洞庭湖的水质.如前所述，洞庭湖的来水主要是三部分：一是长江来水；二是湖南的湘、资、沅、醴四水；三是区间流量(汨罗江、新墙河).在三峡大坝建成之前，整个洞庭湖的水有60%以上来自长江；大坝电站运行后，长江四口年径流量减少，湖南的湘、资、沅、醴四水占了洞庭湖水量的50%～60%，长江来水所占比重由原来的60%以上降到了现在的30%，最低年份甚至只有20%多，区间流量(汨罗江、新墙河)大概占到8%～9%.[19]由于三峡大坝蓄水极大地减少了长江水的注入，同时湘、资、沅、澧四水缺乏调控工程，致使洞庭湖工程性缺水明显，严重影响水体自净能力.东洞庭湖的水环境容量、水资源承载能力以及入湖河流要限定怎样的总磷标准，才能确保洞庭湖总氮、总磷浓度持续下降，这方面的基础研究相当欠缺.

3.3 地方财政困难，资金投入难以配套

中部地区依靠全国十分之一的土地，养活了全国近三分之一的人口，由于农业产业化水平低、工业发展落后、经济外向程度低，人均地方财政收入全国最低，中部地区发展相对滞后，地方财政困难.[20]改善水环境质量需要资金投入，窘迫的地方财政，难以支持改善环境质量需要的资金配套.东洞庭湖接纳湘资沅澧四水，同时也接纳了其带来的污染.东洞庭湖区域不但要牺牲经济发展的代价，还要承受为改善水环境质量的地方财政支出，仅仅凭湖区自身力量，难免“小马拉大车”.

4 基于河长制的优化东洞庭湖水环境治理路径

4.1 建立水环境质量监测网络

东洞庭湖全面推行河长制，首先要综合运用东洞庭湖的水环境监测网络，建立包括每一个水环境断面的责任体系.为进一步完善湖南省地表水环境质量监测网，湖南省环保厅组织各市州对现在的水环境质量监测网进行了优化调整，制定了《“十三五”湖南省地表水环境质量监测网设置方案》，监测断面(点位)为419个，其中国控监测断面(点位)88个，长江干流及其他环洞庭湖河流断面共31个.岳阳现有监测断面(点位)44个，考核断面33(点位)个.湖南省环保厅已在洞庭湖河流源头、主要支流汇入口、行政区交界断面设置水质监测点，完成了洞庭湖区域水质不达标河流问题梳理，所设定的断面(点位)具有区域空间代表性，能代表所在水系或区域的水环境质量状况，能够全面、真实、客观地反映所在水系以及各市(州)、县(市、区)的水环境质量和污染物的时空分布状况及各断面主体应当承担的责任.

4.2 构建河长制的基础构架

中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅2017年2月正式印发《关于全面推行河长制的实施意见》，全面推行河长制，由省委副书记、省人民政府省长担任总河长.2017年4月12日，岳阳市委、市人民政府成立河长制工作委员会,市委副书记、市人民政府市长担任总河长，洞庭湖(含长江湖南段)、湘江(岳阳段)、资水(岳阳段)、汨罗江、新墙河、华容河、铁山水库、华洪运河、洋溪湖、松杨湖、南湖、王家河—北港河、芭蕉湖、东风湖—吉家湖、一道撇洪渠等纳入市级河长制管理范围，分别由市政府领导担任市级河长，明确一个市直联系部门，负责协调工作.河湖流经的县市区、乡镇为责任主体.市河长制委员会成员由市直部门主要负责人和各县市区第一河长组成.各县市区设置相应的河长制工作委员会和河长制办公室.县市区、乡镇党委主要负责人担任本辖区内的第一河长，政府(管委会)主要负责人担任本辖区内的河长.全市大、中、小型水库设库长，由防汛行政责任人兼任.村(社区)、组设立河道协管员、保洁员、巡查员.迄今为止，东洞庭湖全面推行河长制的基础构架已经形成.

4.3 健全河长制的工作体系

一是完善工作制度，实行“一断面一河长”“一断面一档案”“一断面一策略”.首先，按照属地管理的原则，各监测断面环境质量由属地政府负责，东洞庭湖区域的每一条河流和每一个湖泊都要实行“一断面一河长”，构建市、县、乡三级河长体系，全面落实河长职责；其次，由河长负责，对于辖区内的每一个河(湖)段存在主要问题和现阶段要解决主要问题，实施“一断面一档案”；再次，每一个河(湖)段要根据存在的不同问题采取不同策略，实施“一断面策略”，如减污、垃圾整治、采砂整治、安全整治等.考核措施上实行“一月一晒”“一季一督一通报”“一年一评”，实现每一条河流和每一个湖泊断面的工作考核全覆盖.

二是重点整治东洞庭湖区域超标水体.河长办要协调有关部门对水质不达标河流、湖泊进行梳理，查明不达标原因，制定具体治理方案.按照东洞庭湖流域现有水环境质量状况，工业污染防治要严禁重污染项目准入，要引导工业企业进入园区，延长产业链条，集中治污；农业污染防治要减少农药、化肥使用，发展生态农业，禁止投肥养鱼，加强畜禽污染防治，科学划定禁养区、限养区和适养区，严防畜禽养殖废弃物污染环境；生活污染防治方面要加强乡镇和较大集镇的生活污水处理，加大宣传力度，引导湖区群众形成环境友好型生产生活方式.

三是健全监督体系，引导公众参与.全面推行河长制是全社会共同的责任，要建立政府主导、社会支持、公众参与的机制和各类宣传媒介，充分利用大数据，加强东洞庭湖水环境质量动态监管，建立高效的河长制基础数据信息平台，将河湖的监测数据、基本情况、日常巡查、问题督办等纳入一体化管理，接受社会监督.

四是要注重经济手段的调节和引导.首先，公共财政应加大对东洞庭湖水环境治理的投入，特别对超标水体的整治，要纳入中央和省级公共财政预算.对三峡库区运行后洞庭湖区水资源利用和水生态环境保护带来的新问题，要增加基础研究的投入，设立洞庭湖湖泊与环境国家重点实验室，逐步解决洞庭湖生态环境问题.其次，要充分运用税收减免、专项补贴与低息贷款等政策措施，激励民间资本流向洞庭湖生态环保领域，拓宽东洞庭湖流域水环境治理投融资渠道，营造良好的河长制投资环境.再次，要尽快完善生态补偿[21]政策，规定洞庭湖流域生态补偿的范围、对象、资金来源、资金使用和监管等，要以市场为导向，通过实施生态补偿措施，充分调动各方面的积极性和主动性，形成群策群力改善东洞庭湖水环境质量的良好局面.

综上所述，在洞庭湖区域全面推行河长制，是贯彻落实党中央、国务院的重要决策部署，也是解决洞庭湖区复杂水问题、筑牢生态屏障的现实需求，要综合运用东洞庭湖的水环境监测网络，建立包含每一个水环境质量监测断面的监测工作体系，在工作制度上实现“一断面一河长”“一断面一档案”“一断面一策略”，考核措施上实现“一月一晒”“一季一督一通报”“一年一评”，重点整治湖区超标水体，充分利用基础数据信息和公共网络平台，引导公众参与，加强治污基础科学研究，建立生态补偿机制.