公共法律服务体系建设的珠海实践

文/孙云霄

公共法律服务体系是指由公共法律服务惠及范围、实施标准、资源配置、供给方式、管理运行以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度规范。针对中央关于公共法律服务的战略部署，司法部于2014年下发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，将传统的基层法律服务统一纳入公共法律服务的范畴，包括法律援助、普法宣传、法律咨询、司法鉴定和公证。珠海市早在2006年就着手建立公共法律服务体系，积累了大量的基层法律服务经验。在中央与司法部就公共法律服务提出的新战略方向上，珠海市进一步提出诸多创新措施，为基层公共法律服务体系的建立探索多元化的可行路径，有效解决长期以来基层法律服务供给存在的问题。

调整组织架构打造标准化公共法律服务中心

按照广东省司法厅的具体要求，珠海市将法制宣传育民、法律服务便民、人民调解和民、法律援助惠民和安帮矫正安民这五项服务统一纳入法律服务平台。平台的硬件载体公共法律服务中心，打破了部门界限，整合了各部门职能，将司法行政的法律服务范围统一归口。

在地域上，法律服务中心将服务的“网络”终端延伸到基层的每个组织系统中。珠海市政府出台的《珠海市构建覆盖城乡的公共法律服务体系工作方案》提出用三年的时间基本完成公共法律服务体系建设，确保贯彻落实党的十八届四中全会提出的构建覆盖城乡居民公共法律服务体系的要求。根据《方案》的建设原则和目标，珠海市在金湾、香洲、斗门三个行政区和横琴新区、国家高新技术开发区、珠海港经济技术开发区、万山海洋开发试验区搭建“三纵（区、镇街、村社区）三横（政府、市场、社会）”的实体平台，实现了“三个层次”（无偿、公益、有偿）的公共法律服务。

珠海市还建立了广东省首个规范化区级公共法律服务中心，打造高标准示范中心。中心以平台方式进驻金湾区法律援助处、公证处、公职律师事务所、人民调解指导委员会、社区矫正管理教育服务中心等机构、组织，采取“窗口化”和“综合性”结合的设置方式，为群众提供公证、法援、社区矫正、安置帮教、人民调解等法律服务。中心以“育民、便民、和民、惠民、安民”为工作原则，实行“一窗式受理、一站式办理、一条龙服务”的工作流程，为群众提供公益性法律服务，满足村（居）内组织和群众的法律服务需求。

界定政府边界规范公共法律服务工作流程

政府在法律服务中应充当什么角色？政府的边界何在？政府与市场的关系如何处理？这些问题关系公共服务体系是否能有效运转。珠海市通过引入法律顾问，运用“一村一顾问”的政府购买服务模式来界定政府与市场之间的边界。

第一，制度先行，以法律法规来规范法律顾问的服务购买。珠海市先后制定《珠海市村居法律顾问工作管理办法》《珠海市法律顾问进村居项目评估暂行办法》等13个规范性制度，编印《珠海市村（社区）法律顾问工作手册》《宣传教育读本》等，保证工作机制有效运行。司法局统一制定《村居法律顾问服务协议》范本，适用于各村居的法律顾问聘用，在源头上实现标准化、规范化。

第二，加大宣传，建立法律顾问的品牌效应。法律顾问服务初步成型后，珠海市、区制作播放宣传片，在各村（社区）统一张贴村（社区）法律顾问公告栏、法制宣传栏等，在村（居）委会服务大厅设置统一的“公益法律服务”台牌、工作台账，形成品牌效应。多年来的宣传扩大了律师公益服务进村（居）工作的影响力和知晓度。通过开展“律师公益服务进村（居）”工作，律师成为村（居）委会的法律顾问和依法管理村（居）事务的参谋助手。

第三，主动服务，发挥建设法治社会的功能。目前，珠海全市150名执业律师出任318个村（社区）的法律顾问。执业律师在基层广泛开展政策法律宣传、为村（社区）事务审查把关，开展法律援助、纠纷调解等维护权益工作，特别是在处理涉及农村土地征用、房屋拆迁、安置补偿、村（社区）自治等社会影响面较大、容易激化矛盾纠纷的问题时，其独立第三方的专业身份，更容易得到村（居）民的信任。在服务村（居）民的过程中，律师逐步成为干群关系的桥梁和“润滑剂”，赢得基层干部群众的普遍认可，同时在潜移默化中改变了部分村（居）民“信访不信法”“信闹不信法”的思维方式。

第四，政府购买，搭建律师下基层平台。发挥顾问律师主动服务法治社会建设的作用，不仅意味着律师自身能主动将专业的法律服务带进基层社会治理，化解基层矛盾纠纷，还意味着政府能够主动购买法律服务，为律师搭建下基层的渠道与平台。政府积极购买法律服务，搭建律师下乡平台主要体现在律师在基层的专项法律服务上。专项法律服务指的是根据重大矛盾纠纷类型和特点，采用政府购买服务的形式，委托市律师协会组建村（居）“两委”选举、征地拆迁、林地宅基地转让、建设工程、股份制改造、企业改制、劳资纠纷、业委会选举、权益保障、股份合作公司经营等九个专业律师法律服务团队。珠海市近年来积极探索专项法律服务的创新举措，让顾问律师在司法行政部门和律师协会的组织下履行职责。

以法律服务中心为法治宣传阵地充分引导社会力量参与

构建公共法律服务体系，政府在发挥引导支持作用的同时，充分发挥社会组织和专业机构的力量，可以最大程度地激发公众参与的积极性和社会创新的活力，使得社会能够自下而上地参与秩序与知识的塑造。珠海市以法律服务中心为平台，积极吸收社会组织、专业机构参与，有效促进了法制宣传。

第一，构建多元化服务队伍模式，引导社会力量参与公共法律服务。珠海市司法局充分发挥基层司法行政“四支队伍”（司法行政干警、专职人民调解员、社区矫正专干、执业律师）的主体作用，同时试点以政府购买法律服务为依托，以志愿法律服务为辅助，为各实体平台提供人才支撑。

第二，搭建“政校联合”法律科教基地。近年来，珠海市司法局与北京师范大学珠海校区、暨南大学珠海学院等4所高校合作，成立了近200名高校师生组成的法律服务志愿者队伍，协助开展法制宣传工作。

第三，建立公共法律服务志愿者制度。根据省司法厅《关于开展公共法律服务志愿者活动的指导意见》《广东省“南粤春雨”公共法律服务志愿者管理办法（试行）》，珠海市司法局颁布了《公共法律服务志愿者活动实施方案》，围绕法制宣传教育育民、法律服务便民、人民调解和民、法律援助惠民和安帮矫正安民五项服务，组织开展志愿者活动，引导社会力量参与公共法律服务，实现公共法律服务提供主体和提供方式的多元化。

第四，引入信息化普法机制。随着信息化的发展，新的信息技术改变了传统的知识传播渠道。普法工作也应当与时俱进，积极采用信息技术来达到普法效果的最大化。

公共法律服务体系建设的珠海经验

珠海市区、镇（街）、村（居）三级公共法律服务实体平台建设全部完成。公共法律服务平台向基层末梢的深入，有效解决了服务群众“最后一公里”的问题。医疗纠纷调解、律师参与信访工作联动、法律援助审批权下放等创新举措，有力促进了在法治框架下解决基层矛盾纠纷。

纵观珠海市的公共法律服务体系建设，呈现出三个明显的经验。一是实体中心建设规范、标准。从中心标志、工作人员着装到《考勤制度》《文明用语规范》《服务行为规范》等一系列规章制度都有统一安排，以体现出法律服务的专业性。二是功能整合统一于法律服务中心。法律服务中心拥有功能齐全、设施齐备、人员集中的“一站式”服务窗口，实现了“一门归口、多能融合、多元联动、一站办理”。三是服务专业化与公益化统一。政府通过购买法律服务为基层提供专业性服务，但是，法律工作人员没有完全私营化，保持了公益性，积极参与基层社会治理，推动了社会治理的法治化。