拒做“调控大国”——打造健康、自由的房地产市场

文/徐真 新加坡国立大学 新加坡 119077

1、引言

房地产（Real Estate）是房产与地产的总称，指土地以及其上的建筑物等固定资产，广义上也可包含矿产、水系等自然资源，由于其不可移动性，又被俗称为不动产。它的作用基本有两大类，一类是用于保障居民居住，另一类是用于投资。房地产有许多典型的特征：持久性、不透明性、异质性、资金不流动、较高启动资金、投资脆弱性等。这些特性使得房地产市场的走向通常难以预测，房产市场的表现很大程度上取决于市场的成熟度，以及已有的房地产经济学指标[1]。

自改革开放以来，中国经济转型实现了从计划经济到市场经济的转变，房地产市场也在这一大的经济背景中摸索前进。从住房制度改革、到土地及房地产政策调整、再到“炒房热”，既昭示了中国房地产业的高速发展，也提醒我们中国房地产行业亟需实现真正的市场化和自由化。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确指出：房子是用来住的，不是用来炒的，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居[2]。这不仅彰显了中国共产党以人民为中心的执政理念，也展现了中国政府对于房地产市场未来发展的明确目标，让我们这些房地产工作者对充满期待和信心。本文期冀通过回顾中国房地产市场的政策发展、分析国外房地产市场的建设制度经验，提出一些有益于中国房地产市场未来发展的思考与建议。

2、中国房地产市场发展与政策变化

改革开放后，我国经济以市场为主导的局面逐渐清晰，房地产的活力被逐渐激活，由于其巨大的产业带动性，使其成为国家发展的重要支柱产业[3]，其金融属性不断被加强。纵观改革开放后我国的房地产行业发展与政府调控政策关系的历史，以1988年、1999年、2009年和2016年四个重要时间节点为标志，大致可以划分五个阶段：

第一阶段（1978-1987），1978年可以说是我国房地产市场化的“元年”，《全国基本建设工作会议汇报提纲》提出之后，福利房逐渐退出历史舞台，住宅正式被官方赋予“商品”属性，开启了房地产行业与中国经济发展剪不断的“暧昧”关系。

第二阶段（1989-1998），随着我国宪法的修改，“第一次全国住房制度改革工作会议”的召开，《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》等一系列政府文件的出台，房地产成为我国经济发展的支柱产业的地位逐渐清晰[7]。在该阶段，我国房地产开启了第一次“井喷式”发展，为应对这一重大变化，政府出台了《关于加强房地产市场管理的通知》、《土地办法实施管理条例》，并同时采取了缩紧银根的金融政策。但是由于当时住宅的供需关系决定了其仍属于稀缺产品[8]，政府政策的作用更多的是在法理上规范房地产行业发展，房地产成为我国经济发展的支柱行业的趋势已经形成。

第三阶段（1999-2008），随着房地产对于我国经济发展的巨大推动作用不断凸显，政府推动房地产行业发展的政策意图越发明显，《城市房地产开发管理条例》、《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》促使住宅实物分配正式终止，住房货币化改革正式开启。积极的货币政策，启动住房消费，加之改革开放中居民所积累的财富迅速房地产行业聚集，被压抑住宅需求被释放，促使房地产发展行业经历了第二次大规模的“高速”发展[9]。随着房地产的快速发展，加之政府政策的扶持，使得住房的居住和投资双重属性愈益凸显。炒房团和投机商在这种背景下应运而生，赚得盆满钵盈。

第四阶段（2009-2016），随着美国房地产泡沫迅速破灭，世界金融危机在2009年爆发，全球实体经济受到巨大冲击。政府在该时期面临GDP保“8”的巨大压力，被迫推行宽松货币政策，降准降息成为主流趋势，M2和M1增速差距逐渐增大[10]，市场中沉淀的巨额资金在证券市场狂欢之后，开始向房地产行业再次聚集，2009年新增贷款达9.59万亿，随后2015年与2016年继续上升，至2016年达到12.65万亿的顶点[11]，而2009年房地产投资总额为3.62万亿，到2016年增至10.26万亿[12]。住宅的居住属性与投资属性相比较，后者逐步占居主导地位。虽然在该阶段，政府放弃保“8”的政策红线，出台房地产“十一条”、“新八条”等政策，在短期内对房地产起到一定抑制作用，但是房价的快速增长趋势并未改变。市场资金对房地产行业趋之若鹜，“全民炒房”模式开启，房地产市场进入再度疯狂。

第五阶段（2016至今），随着房地产行业的狂欢，其对实体经济的巨大冲击开始显现，迫使政府不断出台“史上最严厉房地产政策”。“限房”、“限贷”及“房子是用来住的，不是用来炒的”等名词成为该阶段政府政策鲜明的代名词，“供给侧改革”、“去库存”成为该阶段政府化解房价快速增长的重要手段，房价普涨的趋势终于得到一定程度地遏制。根据国家统计局数据，2016年全国居民人均住房面积达到40.8平米，城镇居民人均住房面积为36.6平米[13]，房地产市场的供求趋势彻底发生改变，房价开启差异化时代，炒房风险开始显现。

3、国外房地产市场发展成败与思考

房地产作为国家经济发展和人民生活水平的重要衡量标准之一，历来为世界各国所高度重视。一个国家房地产市场的表现，很大程度上影响了GDP的发展以及国民生活质量的好坏。国外房地产市场，虽然与中国背景不同、发展程度不同、经济制度不同，但是在发展过程中或多或少存在着同样的挑战和问题。所以探讨国外房地产市场发展的成败与利弊，对于研究我国房地产市场未来的走向与政策指导具有重要启示作用。下面我以自己留学的美国、新加坡为例，简要谈谈这个问题。

3.1 美国房地产行业市场化历程及启示

美国联邦政府首次介入住房市场是在1930年左右的经济大萧条（The Great Depression），当时整体国民经济下滑，各行各业尤其是建筑业都变得十分凄凉，城市房地产建设减少了约39%[14]。当时美国政府刺激财政的工具之一就是房地产，期望通过重振高资金流动聚集的行业来使经济回暖，所以相继出台减免税收、实行按揭贷款等鼓励居民购买房屋的政策，鼓励人们买房。“罗斯福新政”（The New Deal）首先在美国提出公共住房的概念，旨在强化社会保障，但其效果却并不明显。因为公有住房在当时无法满足人们对住房的真正需求，并且由于第二次世界大战后的政策缩紧，公有住房只限于保障了社会贫困阶层。

二次世界大战后不久的50年代，美国再次陷入经济危机，为拯救颓势，美国会批准了《住宅法》，目的在于消除不适宜居住的房屋，鼓励建筑和房地产行业建造更多宜居的住宅[15]。这一法规带来美国房地产行业的又一轮大发展，到60年代美国的自有住房率达到60%[16]。此后，美住宅政策出现了以反歧视主张公平为重点、以推动城市更新发展为重点、及以通过补贴和减贷保障低收入家庭为重点几次微调。再往后，美国政府继续推行房地产市场化，提高补贴力度并刺激老百姓购买自有住房。整体来说，美国房地产市场（尤其是住宅市场）的政策，就是尽量减少政府干预，但将政府干预作为辅助手段来促进房地产市场的发展。

但我个人觉得，美国房地产政策之局限是显性的。因为对房地产市场过于放松监管，很可能导致利益驱使下的发展不公平性以及投机性。比如宽松的信贷政策及高比例的抵押贷款可能导致投资性购房比例增加、房地产市场价格被抬升，很可能有出现泡沫的风险。当时美国实行由市场经济主导的土地政策，这类政策的确能让土地发挥最高的经济价值，但是在更有经济实力的开发商与更能带来低密度农业发展的农民之间的博弈中，取得胜利的肯定是开发商，因此更多的土地被用来进行城市开发。其后果是城市发展不受约束地越来越大，城市配套建设滞后，污染问题愈加严重，最终损害的是公共利益。所以到了后期，美国又不得不逐渐收紧土地供应政策。从我国现实情况看，我们在坚持房地产市场化的同时，控制土地供给，并坚定“坚守18亿亩耕地红线”的政策，无论是从土地资源开发、还是从国家粮食供应安全的角度，都有着十分正面的意义。

美国的房地产行业在市场化发展的道路上具有较高的自我调节性，虽然也出现过房价危机，但总体来说有两项政策一直贯彻执行，也十分有借鉴意义。其一是对于住房的长期补贴，由于市场上买卖的住房在保证公共卫生安全和高质量建设的标准上，难以服务低收入、有沉重经济负担的人口，想要满足这类居民的拥房权益，必须有政府的补贴；其二是对于住房及购房信贷的公平政策的维持，由于种族、教育、收入、社会地位等指标被贴标签的人群，在享受住房上至少也要做到人人平等，除了购房资格的无差别化，还需要发行贷款机构给予同等信贷认可，如果有政府的政策干预和严格管理是不可能做到这些实现真正一视同仁的。

3.2 新加坡房地产行业精准化管理及启示

新加坡在解决全民住房问题、建设经济适用住房（affordable housing）方面，做得是颇为成功的。新加坡也因此被联合国评为最适合人类居住的国家之一，其房地产政策及实践受到中国及其他很多国家的关注与研究。在新加坡留学近十年的经历，让我亲身深刻感受到新加坡人对于拥房的轻松感和自信心，同时也深切体悟到新加坡在公共住房、土地政策、住房供应结构及投资模式等方面的独到建树。

3.2.1 公共住房——政府组屋

正是新加坡政府从建国以来就大力推行的政府组屋（HDB Flats，以下简称组屋），成为了超过80%的新加坡人的家[18]；而良好的住房政策，也使超过90%的新加坡人在城市里拥有属于自己的房子[19]。

新加坡从时任总理李光耀政府的自治时期起，就十分关注民生中的住房问题，他认为如果每个家庭都拥有自己的房子，社会将能更加稳定。于是在1964年2月，新加坡建屋发展局（Housing & Development Board）就公布了“居者有其屋”计划（Home Ownership for the People Scheme）[20]，使得每位新加坡公民可以用合理的价格购买到配套基本住房设施的公共住房，并享有99年的房契[21]。组屋于是就在比市场价明显低的成交价格中成为每个新加坡家庭的固定资产，虽然它比私有住宅有着偏低的可流动性及兑现性，但当新加坡经济走上坡路、整体房价上涨时，组屋屋主还是可以借此获利，所以它是一种性价比非常高最为普通民众接受的住房类型。

与此同时，新加坡政府为了提高房屋购买率，于1968年允许中央公积金（Central Provident Fund）购买组屋政策，中央公积金是一种强制性的储蓄计划[22]，个人账户由在本地工作的新加坡居民及其雇主共同承担，每月按工资比例缴纳。除了个人储蓄之外，政府对于购买组屋还有优先政策。比如“多代优先政策”（Multi-Generation Priority Scheme），如果是父母与已结婚的子/女同时申请购房，就有机会选择同一层、或者同一个楼盘里的两套房进行摇号（新加坡现在的组屋购买方式），并享有一个优先名额。又或者“父母优先政策”（Parenthood Priority Scheme），可以让一对第一次购买组屋并有共同养育子女的夫妻对于购买的房屋、户型就有优先摇号权[23]。这些购房政策不仅是用于房屋买卖，在社会层面，这些政策更是在强烈鼓励新加坡人回归家庭，起到了十分美好的一石二鸟作用。

3.2.2 土地政策——城市重建

新加坡的土地持有制分为国有制和私有制，在1950年前新加坡国有土地只占全岛的31%[24]。要想大范围推行公共住宅建设，必须加大土地国有制的比例。于是，新加坡政府于1967年颁布《土地征用法》（Land Acquisition Act），该法规带有强制性，核心是政府可以以大约市场价1/5的价格征收私人土地，并且价格为政府规定、不受市场影响。土地征用政策实行前后，在1959年至1984年间共征收了176.9平方公里的土地，占全岛面积的1/3，其中很大一部分都是《土地征用法》颁布后征收的地[25]。到了1985年，新加坡政府以76.2%的土地持有率成为新加坡最大土地面积拥有者，也基本上控制了土地的开发建设。发展到现在，土地征用已经基本趋于依照市场价进行征地补偿。

新加坡政府在土地交易及地契上也严抓管理，使得政府对于每一块土地的开发都掌握主导权。在规划层面，新加坡城市重建局（Urban Redevelopment Authority）公布的控制性详细规划（新加坡的Master Plan）具有法律效力，它决定了城市每一块用地的性质、开发强度、开发密度甚至是形态和立面。所有想要买地建造的开发商必须严格执行规定，并在法定时间内完成工期，确保建成后土地价值于竞标股价时的差别最小。不仅如此，每一块地的地契长度也是严格由地块的用地性质决定的。新加坡目前的地契最长是99年，基本适用于部分保护建筑、60-90年的住宅用地、30年左右的商业用地以及15年左右的工业用地等。任何开发商想要更新地契或增加建设强度，都必须要补一定比例的多出来建设利润的差价，政府从而可以更好控制城市空间的构造。

3.2.3 住房供应结构——鲜明层次

新加坡的房地产市场打造了多层次住房供应结构模式，对于不同经济能力的住房需求者提供不同类型的住房选择。新加坡目前的住房供应结构大约为高档私人住宅20%、普通组屋75%、廉价组屋5%的水平[26]。其中，高档私人住宅的用地由政府规定，并按市价出售，其中的土地出让金等资金用于补贴建设公有住房。在匹配需求者合适的住房类型时，新加坡政府用家庭收入作为指数的方式，即对于月收入高于一定标准的买家，则被认为并不需要购买公有住房，有经济能力去购买私有住房，于是他们被排除在公有住房可申请范围之外。反之，对于月收入介于一定标准或者低于一定标准的买家，可以在适合自己经济能力的公有住房类型区间去选择自己需要的住房。

这样以收入为标准评判购买力的办法虽然有些简单粗暴，但能够快速区分刚需型住房、享受型住房、投资型住房等类别的买家，并有效的分配有限的房地产资源，从而达到空间的最大化利用。由此看来，新加坡的住房供应结构层次鲜明、覆盖住户广泛、各类型住房定位准确。公有住房最大限度的去市场化，使用硬性政策如‘延长一手房不可转卖期’等阻止投资型购入此类住房，保证每一套房子都住进了最需要它的家庭。而对私有住房市场，新加坡政府也进行了大尺度的调控，发布了九轮‘降温政策’（Cooling Measures），且每一轮都是在房价过热的时候突然出台，期望能够控制房价的继续攀升，以维持私有住宅市场的稳定。

3.2.4 投资模式——房地产投资信托

除了刚需型自有住房，一个地区能给投资者提供多少有高回报率的投资机遇也是吸引境内及境外直接投资的重要指标，也是有活力的经济体系的重要组成部分。所以新加坡于1998年提出建立上市房地产投资信托基 金（Real Estate Investment Trusts- REITs），一是为了给所有投资者多一项注入资金的选择，二是刺激新加坡房地产市场向更高层次发展。不久后的1999年，新加坡政府又颁布了《新加坡房地产基金指引 》（Guidelines for Property Funds in Singapore）。3年后，新加坡第一只REITs——嘉茂信托（CapitaMall Trust，CMT）正式推出[27]，标志着新加坡房地产投资信托基金蓬勃发展的开始。

REITs是资产证券化的一种形式，是以信托基金的形式经营的房地产投资，信托公司会将股东资金用于房地产买卖、经营管理或进行抵押贷款投资，并将所获房地产投资收益分配给股东。这类房地产投资通常用于商业地产，并具有较稳定的收益，并且由经理人强制分红。在新加坡，如果分红能够超过90%，投资者股权的分红就能够免税[28]。到目前为止，新加坡已经有37只基金在市场上流通发行。在短短十几年间，新加坡REITs能发展的这么迅速、反响这么热烈、对房地产市场发展助推这么大，也是非常值得我们学习与借鉴的。

新加坡REITs市场的迅速发展，是政府、房地产商以及投资者共同努力的结果。首先是政府有良好的监管机构去制定完善的市场规则，并有不同程度的鼓励政策来增强REITs的行业竞争力。比如税收透明制，即给REITs单位持有人派息时不需征税、个人公积金可以投资REITs产品、股东分红免税、REITs投资房地产毋需缴纳3%印花税等多项便利。其次对于开发商来说，REITs的推出给他们带来了不动产融资的可能性，加大了资金的流通。传统不动产交易，开发商的资金链会崩得十分紧，资金回笼速度慢，但有了REITs，他们可以将自己的优质资产上市或者直接以物业形式转手REITs获得资金，极大地增加了资金的流动性及可变现程度，开发商们自然积极响应。最后对于投资者来说，偏高的回报率、优质资产产生的稳定现金流、REITs产品本身的升值空间等明显自体优势，能够吸引大量投资者的热情参与，对REITs市场的发展提供了丰富的需求[29]。

综上所述，新加坡政府先用强势的公共住房保障政策确保了全体人民的基本住房需求，再用全面的土地利用政策来一方面支撑公共住房的供给、另一方面控制其他城市用地的发展规模，接着以多层次住房供应结构来保证住房购买的用户最匹配化，最后推出了法规完善的房地产金融模式来刺激市场的容量提升以及融资保障。新加坡政府的这四个房地产精准化调控模式，十分值得我国学习，尤其在如何多渠道保障、多主体供给住房的层面，有许多政策是可资我们参考借鉴的。

4、中国房地产政策的未来

中国房地产政策的未来，应当立足于我国房地产发展的历史和现实，学习借鉴国外好的经验，扬长避短，针对我国国情制定适合社会主义初级阶段发展实际的政策法规，从房地产规划、融资、建设、交易等各个环节，让更多不同层面的相关人员共同参与，最终建立一个健康、自由、法制的房地产市场，以满足人民不断增长的对美好生活的需求。

首先，从美国坚持走房地产市场化之路以及我国坚持走房地产市场严格调控的对比中不难看出，完全由经济利益驱使控制的房地产市场很容易走向不平等、不完善的发展方向，而锁紧控制的房地产市场又会导致矫枉过正、房价不合理化的现象。所以我国应当吸取经验，房地产市场必须走加大市场化力度的道路，政策法规对于产业发展主要起辅助和修正的作用，同时完善对于购房困难人群的补助和去差异化的政策制定。

其次，从新加坡小国住房严格控制、供应结构多样化以及我国“租购并举”制度萌芽的对比中不难看出，下一阶段中国房地产发展必须实行自十八大以来强调的住房市场“双轨制”，社会保障住房由政府大力补贴、强势建设，而商品房可以完全归由市场发展、用政策加以有效约束。此外，供应结构亟需快速实现多样化，让不同类型的住房对口租售，避免出现“开跑车住保障房、低收入阶层无法住上保障房”等怪异现象。此外，应基于政府全资修建的保障房体系，大规模发展住房租赁体制，这样一方面可以降低价格、提高入住率，另一方面可以为高建设投入的政府增加投资型资产，实现滚动良性发展。

整体来说，中国未来的房地产市场必将进一步提高市场化率，政府不必过于担心市场的高潮或低谷而缩紧政策，让房地产在自体周期中有涨有跌、健康自然的发展。但在房地产进一步市场化过程中，政府应当加大由自己全权主导和投资控股的保障性住房投入力度，地方政府可以通过市场化的房地产财政收入来补贴保障性住房建设，并且严格对适应群体予以租售，保证刚需者“居者有其屋”。

此外在房地产融资方式方面，中国的REITs跟美国、新加坡的REITs相比，还存在较大差距，亟待加强和改进。应当借鉴发达国家的一些先进理念和做法，做大做强REITs，以此化解房地产金融风险，并刺激房地产市场化的健康发展。就当前而言，我觉得首先应从健全相关法规政策着手，力求把规矩定在前面、把制度搞得更完善些。想要REITs的发展有一个良好开端并稳健推进，就必须有一个强大的稳定的法律系统作为支撑。

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