基于供给侧构建租售并举住房新制度探析

文/陈军 徐州市住房保障和房产管理局 江苏徐州 221018

房地产作为经济体系的基础性产业，是支撑经济社会发展的民生产业，其发展与我国住房制度发展密不可分。回顾分析住房制度变化沿革，了解其政策调整轨迹，可为加快住房制度改革和房地产市场长效机制建设提供借鉴。

1、我国住房制度沿革及政策调整

1.1 住房制度1.0版 ，“福利分房”制度（1949年到1977年）

建国以来，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，城镇居民的住房实行“福利分配”。这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

随我国经济社会发展，福利分房制度逐渐暴露出“福利”问题以及住房供给不足矛盾日益突出。1978年邓小平提出了关于“房改”的问题后，我国开始实施福利分房制度改革试点，并不断探索取得了发展,开创了1980年的商品房元年和1998年房地产元年。从1978到1985年，我国进行了公房出售和补贴出售试点；1980年在《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策；1981年公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。从1986年到1993年“房改”全面试点，1986年国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点。1991年6月国务院《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》确定了租、售、建并举住房制度。从1994年到1998年，实现了住房市场化过渡。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；建立了中低收入家庭购买经济适用住房、高收人家庭购买商品房的供应体系；建立完善了住房公积金、住房信贷、房地产交易市场等住房制度。1998年7月3日，发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。

1.2 住房制度2.0版，住房货币化和住房保障制度（1999年-2016年）

自1998年房改后，我国房地产业迅速发展，房地产业已经成为国民经济的支柱产业，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。有关统计数据显示，1998年至2004年我国的房地产投资完成额持续了7年的两位数的快速增长，同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%，但从2002年后，几度出现了房地产“过热”情况，国家一方面继续推进住房制度改革，一方面加大对房地产市场的调控力度；近十几年来，先后颁发"前国八条"、"后国八条"、"国六条"等一系列文件，旨在调控和稳定房地产市场。

1.2.1 住房货币化制度

从实物分配制度转变为按劳分配为主的货币分配制度，通过市场购买或租赁住房解决住房问题，满足住房需求，政府和单位对未享受“房改”政策的无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。

1.2.2 住房保障制度

建立了经济适用房、廉租房和公租房制度，对最低收入家庭，由政府或单位提供廉租住房，后发展为以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅；中低收入家庭购买经济适用住房或共有产权房的保障制度。

1.3 住房制度3.0版，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，简称 “租售并举”住房制度

近十多年来，房地产高速发展对居住改善、城镇化、相关产业拉动和国民经济贡献等富有成效，但房价上涨过快、结构失衡等矛盾和问题已凸显。2016年全国两会、2017年中央经济工作会议和政治局会议先后研究房地产市场长效机制和住房制度建设。后在党的十九大报告中明确“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，旨在构筑新时代我国住房制度和房地产长效机制。

2、住房制度变革为3.0版的必要性

2.1 建设社会主义新时代的要求

从我国住房制度沿革和变化，可以发现中国房地产行业有明显的时代特征，建设社会主义新时代，作为房地产业基础的住房制度也需要变化。十九大报告对我国经济与社会发展作出远景战略规划，因应新时代的要求，住房制度改革要坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，目标是实现“住有所居”，让房地产业、住房回归其居住属性。

2.2 深化供给侧结构性改革的要求

住房价格的持续快速上涨与供给侧改革的目标相悖，我国城镇人均住宅建筑面积已经达到40平方米，总体上摆脱了住房短缺局面，但面临着结构不平衡、不同城市之间的住房供求关系不平衡，保持房地产市场稳定健康发展，供求结构合理、供求关系平衡，要从供给侧发力，从住房制度、土地制度、财税制度、投资制度、户籍制度等角度，探索深化住房制度改革和建立房地产发展长效机制。

2.3 建设现代化经济体系的要求

建设现代化经济体系强调把发展经济的着力点放在实体经济上，加快发展先进制造业。而先进制造业须以加大科技研发和投入，若继续采取以房地产为支柱来推动经济增长，会改变资本的流向，不利于以创新驱动发展实体经济，不利于建设创新型国家。

3、住房制度3.0版的构建路径

从实践角度来看，优化供应结构、转变供应方式、提高供应效率是建设新住房制度的关键。按供给侧结构性改革的思路，从引导住房消费观念转变求理性、总体谋划求权重、构建路径求科学、法规政策配套求高效等四个方面来完善住房供给和保障体系，有效调整供给结构，建立健全租与购“双引擎驱动”新住房制度。

3.1 引导住房消费观念转变力求理性

从供应端构建新的住房制度，从重售轻租转向租售并举，毋庸须转变住房消费观念。受“有土斯为财”、“无房不婚”、“啃老购房”等观念影响，我国目前的住房消费存在不理性、不合理的现象。《人民日报》组织了人民网网友参与的调查显示，64%网友认为目前房地产市场存在不理性。针对这样的现实，建立租售并举的住房制度，必须转变住房消费观念，以新观念引导新机制形成，以新机制推进新制度建设。一是推进“租和售”边际成本的一致性，从价值取向方面确立租与购差异小，甚至无差异的消费观念。通过财政、金融和税收等手段，合理调控租房和购房的边际成本，缩小成本差异，建立“先租后买、先小后大”的住房梯级消费观念。二是在宏观政策层面加强对租赁住房消费的引导。从英国的经验来看，政府近200年一直对市场进行政策干预，使住房自有率维持在60%～70%；而我国从90年代后期住房商品化和市场化后，住宅自有率大幅上升，据有关部门统计，住房自有率已达到82%。这种短期自有率的大幅提升降低了住宅经济的流动性，从政策层面鼓励住房租赁消费成为迫切要求。三是加强舆论宣传引导，树立住房消费新观念。通过加大宣传和舆论强势引导，使人们正确区分“有房住”和“拥有住宅”不同，避免超前、恐慌的消费观念和行为。另外，政府和企业也要积极创造条件，以购租并举为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系，推进住宅消费形式多样化，引导人们树立理性住房消费观。

3.2 总体谋划力求权重

所谓总体谋划，是建设租售并举制度的顶层设计和总体思路，在住房供给侧结构性改革中，表现为住房租售制度构建的指导思想、目标定位和基本原则等。目前，我国住房消费自有率高、租房人群占比率低的特点，从客观上要求在总体谋划上提高租房占比权重。一是合理设定租售政策框架。相关研究显示，城市住房消费形成“5050、442、6070”的政策构架比较合理。“5050”是租和售各占50%；在50%的租房中，“442”是政府保障性租赁房占40%、企业市场租赁房占40%、社会租赁房占20%。“6070”是指企业市场租赁房的户型为60平方米及以下的占70%；余30%为高层次人才租赁房，要求高品质、大面积。二是科学扩大住房租赁市场规模。我国住房租赁市场规模约为1.1万亿元，仅为同期房屋交易市场规模7%，而英国、美国等成熟市场平均都超过40%；若将我国长期租赁、先租后买、短期租赁等因素包括在内，在任何单一时点上，城镇实际的住房租赁人口占比已接近50%。7%到50%的空间，需扩大住房租赁市场规模来填充。三是因城调控，科学合理确定租售比。房价上涨过快是影响租售比的关键因素，科学、合理地确定租售比，须进一步健全房地产市场宏观调控长效机制，科学调控房价变化处于合理区间。另外，我国房地产市场区域化发展明显，人口流动性、房地产业发展程度不一，租售的市场发展状况不同，势必要坚持“一地一策，权重因宜设定。”

3.3 建构路径力求科学

租售并举制度建设的路径设计是否科学可行，有赖于如何充分发挥市场的决定性作用，积极培育房屋租赁新业态新模式，优化市场供应结构，促进租赁市场持续健康发展。一是构建租赁信息平台以规范市场秩序。通过建立住房租赁信息服务与监管平台，规范租赁行为、发布出租和求租信息、提供便捷高效服务和优化租赁监管，加强住房租赁市场租金水平的监测分析，科学合理引导市场预期。二是积极培育住房租赁新业态新模式。利用互联网、现代金融、房产大数据等，大力发展住房租赁业务，培育房屋租赁新业态。以居住属性为导向，盘活闲置工商业用地、用房；通过棚改、危房改造、老住宅区改造、住区更新等形式，加快多渠道保障、租赁性的住房供应；将功能缺失或不全的存量住房改造为适应新时代居住功能需求的住房，实现住房供应与公共服务配套同步发展，满足人们对美好宜居住房的需求。三是加快培育专业化规模化的房屋租赁机构。据统计，美国由机构持有或管理房源占比30%，日本高达83%，而我国不到5%。随着我国住房租赁消费升级、租赁市场规模扩大，迫切需要培育规模化的专业运营机构，来推动住房租赁行业专业化规模化发展。

3.4 法规政策配套力求高效

从供应端构建新的住房制度，就要从重售轻租转向租售并举，推进租售同权、公共服务同享。租购同权是房地产市场稳健发展的基础，是社会公平的应有之义，是现阶段稳步推进城镇化的重要保障。一是健全法律法规规范租赁市场。住房和城乡建设部已出台《商品房租赁管理办法》，各地也要因地制宜健全法规制度和管理体系，加强住房租赁市场监管，维护租赁当事人合法权益，明确住房租赁合同期限内租赁双方在同等条件下享有“优先权”问题，鼓励人们更多地选择租房消费。二是以人为本推进租售同权。针对我国住房租赁市场不发达、不规范的现实，要围绕推进租售同权完善配套政策，加强政策协同，完善体制机制，营造有利于培育发展住房租赁市场的政策环境。例如，完善住房公积金政策，可提取住房公积金用于支付房租，持有租赁网签合同或房屋租赁登记备案证明，即可申领居住证，享有与当地户籍人口同等的义务教育、就业、医疗、文化、体育等基本公共服务。三是着力构建稳定和谐的住房租赁关系。但凡租赁市场成熟规范的国家，如德国、日本、美国等，都十分注重维护租赁双方权利义务平衡。长期稳定租赁关系对住房租赁市场发展尤为重要，要进一步明确政府部门监管职责，加强住房租赁市场的规范与管理，对中介企业的不规范行为和租房个人的不良行为纳入信用管理体系；要推行《房屋租赁合同》指导文本，规范租赁当事人的行为，引导建立稳定和谐租赁关系。

结语：

加快建设服务新时代的住房新制度，以长效机制建设和住房制度改革共同发力，培育新意识、开拓新市场、培育新要素、建立新制度、探索新模式、拓展新业态，房地产行业的政策环境和市场生态将发生重大变化。本文通过案例分析的形式，对我国住房制度的发展及建设租售并举的住房制度建设路径进行了分析和阐述，对培养住房消费新观念、总体谋划制度设计、科学构架路径、高效配套法规政策等方面进行了实证和探索，以推动住房租赁成为房地产市场发展新引擎，建设租购并举新住房制度。

[1]高波,赵奉军,王辉龙,等.《我国城市住房制度改革研究——变迁、绩效与创新》,经济科学出版社，2017.05

[2]徐海波.住房租赁市场发展中的金融支持,金融时报,2017.11.27

[3]黄奇帆.建立房地产长效机制若干思考，复旦大学演讲，2017.05.28