我国公众参与传统村落保护机制研究

城市化过程中，我国传统村落的破坏状况越来越严重，公众参与传统村落保护刻不容缓。公众参与是发达国家在过去30年中发展起来的一种有效的民主形式，自20世纪90年代被引进以来，受到我国民众的广泛欢迎。在行政立法、政策制定、环境保护、城市规划和公共事务管理等方面，我国学者进行了广泛研究，公众参与逐渐成为热门话题。［1］（P15）中国共产党第十八届三中、四中全会召开以后，随着公平正义与依法治国方略的部署和实施，我国依法行政初步形成，民主法治建设稳步推进，公众参与具有更多的政治支持和发展空间。但是，我国的公众参与并没有形成有效的制度，发展面临着重重困难和阻力。［2］(P26)张国超研究认为，目前我国公众参与文保的程度较低，以情感性参与为主，根本原因在于相关制度的制约。［3］(P22)因此，在当前国家高度重视和全社会保护意识增强的背景下，探索建立和完善公众参与的机制，全面协调各利益相关者的利益诉求，激励公众广泛参与传统村落保护，具有重要的理论和实践意义。

一、公众参与传统村落保护的必要性

传统村落承载着中华民族优秀传统文化，是我国分布最为广泛的文化遗产。在我国加快城镇化发展的背景下，切实加强传统村落乡土建筑保护迫在眉睫。这对于建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，提升国际影响竞争力，都具有重要的历史价值和现实意义。

（一）传统村落不断破坏的现实需要公众参与

中华人民共和国成立后，特别是改革开放以来，快速城镇化给传统村落带来了巨大的影响，对于传统村落的乡土建筑遗存而言，甚至是灾难，造成了“自然性”“自主性”“建设性”“开发性”等极大损毁和破坏。据不完全统计，2000年至2010年的十年间，我国自然村由363万个降至271万个，其中包括大量传统村落。截至2012年，我国现存村落锐减到230万个，村落消亡迅猛势头不可阻挡。［4］与此同时，老龄化、空巢化或过度旅游开发正成为传统村落整体身陷的危机与困境。［5-6］传统村落保护迫在眉睫。

（二）公众参与有利于提高决策的科学性和民主性

习近平总书记指出，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。［8］在我国市场经济发展中，政府权力过度包揽以及自利化趋势明显，因而公器私用侵害公民权利现象时有发生。一方面，公众参与为政府决策和治理提供制度源泉，能提高公共决策和治理能力，防止和减少政府决策过程中的盲目性和自利化；另一方面，能提高政府决策的合法性，提高政府依法行政的法治水平。

公众作为一个社会力量，可以向政府反馈民意，准确地为政府提供信息，帮助政府作出正确决策，及时纠正错误或偏差。这不仅增加了政策法律和决策的透明度和开放性，而且能使政府决策符合客观实际和尊重民意，使公众对传统村落保护变被动观望为主动参与，尽量减少政策和法律的实施可能遇到的摩擦和冲突，从而更有效地达到政策法规的目的。同时，公众全程参与决策实施的监督还可以防止和减少行政不作为或乱作为现象的发生，有助于加强问责制的实施和行为监测，在一定程度上确保了传统村落保护政策和决策的有效执行。

（三）我国传统村落保护实践彰显了公众参与的现实意义

传统村落是人类文明的根基，蕴藏着丰富的历史文化信息和自然生态景观资源，是中国优秀传统文化的重要载体和中华民族的精神家园，它包含人们生产和生活的各个方面，是物质文化遗产和非物质文化遗产的结合。近年来，随着我国传统村落被破坏的形势日益严峻，许多机构和社会团体纷纷举办了“传统村落保护研讨会”及相关论坛，为这些古老家园的“安身立命”献计献策。许多志愿者在濒危古村进行抢救性调查和记录，一些地方政府在“保护古村落”方面也取得了宝贵的经验。［9］(P7)虽然有些尝试颇具特色和创造性且弥足珍贵，但更多的却是当地的个案和个人自发的努力。只有在政府的主导下全体公众积极参与和合作，村民成为传统村落保护的主体，才能真正从根本上破解传统村落整体身陷的危机和困境。我国传统村落的形成强调人与自然和谐的重要思想依然隐含在我国天人合一的宇宙观中，实施传统村落的保护也依然离不开公众的有效参与，这正符合我国的国情。

二、公众参与传统村落保护的制约因素

随着我国传统村落的日益消失，公众参与意识逐步得到提高。与发达国家相比，我国传统村落保护的公众参与层次仍然较低，整体参与度不高，还存在诸多的制约因素。

（一）缺乏历史文化保护意识

传统村落保护是一项长期而复杂的艰巨任务，保护者必须对传统村落历史文化有深刻认知并内化为强烈的历史文化保护意识。然而，与西方国家不同，我国公民对公共资源一直普遍存在“政府依赖”与“搭便车”心理。而且，我国正处在社会转型发展的关键时期，政府和人民的精力主要集中于经济发展，为了既得利益，往往忽视传统村落的研究和保护，不能真正认识到传统村落的遗产价值和长远保护的意义。在快速城镇化和现代化建设的过程中，从片面追求经济利益的角度来看，有些地方没有考虑到传统村落历史文化的保护和传承，简单而粗暴地进行“旧村改造”。不少村落富有地方特色的传统街巷和历史建筑被拆除，建设所谓现代化的新农村。还有的地方为追求政绩而急功近利，出现了“千村一面”的形象工程。在进行实地调研时，有村民不满足于传统的居住方式和居住条件，对有较高保护价值的老宅，心存放弃修缮之念，以图“拆旧建新”“弃旧建新”，以致一些有保护价值的老宅、众屋，因年久失修随时面临倒塌。其根源在于人们尤其是某些执政者对传统村落历史文化缺乏深刻认识，保护意识淡薄。

（二）法律制度滞后

法律法规是公众参与传统村落保护最基本的保证。保护传统村落文化遗产是公众，特别是全体村民应有的权利和义务。但是，公众参与还没有被明确写进《中华人民共和国文物保护法》，而且在现有的法规中，虽然公众参与的原则已经确立，但缺少具体的可操作程序，导致公众参与权不能得到保障。国务院先后批准了六批共528个历史文化名村（镇），而直到2008年才出台的国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》在具体涉及传统村落保护管理机制时，却只限于原则性规定。《历史文化名城名镇名村保护条例》第四条规定“国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护”；第十六条规定“保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见，必要时，可以举行听证”。这些规定在实际执行过程中，流于形式，除了少数专家，普通民众参与机会几乎为零。杨剑龙指出，国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》在具体涉及法律责任部分缺乏法律惩罚制度，呈现出行政处分与法律惩处含混的说法，有以罚款替代法律惩处的嫌疑，形成事故责任的难以认定。［10］(P14)正是由于公众参与还不是一个严格的法治规则，公众参与缺乏制度基础，缺少法律保障。

（三）内生动力不足

目前，我国传统村落保护仍然是自上而下的管理模式，主要依靠专家指导、政府出资和专业技术支持，广大民众特别是村民很少真正有效参与村落保护工作。在传统村落的保护实践中，目前主要借助文物保护的法律手段和旅游收益分配的经济手段来增强居民的保护意识。［11］很显然，对于安身立命、“活态”非文物型的传统村落却照搬世界文化遗产保护原则，采用一种技术措施“冻结”历史环境［12］，其结果势必会事与愿违，以致于“人去楼空”。而以利益相关者的视角，从旅游经营管理模式、社区参与等方面探讨旅游开发中的传统村落保护问题［13］，亦由于官-商-民权力的强弱悬殊导致资源分配和利益博弈的“失衡”，企望增强居民保护意识的愿望落空，“宏村之痛”事件便是例证。

三、公众参与传统村落保护的机制探索

随着经济社会的快速发展、人民生活和受教育水平的提高，公众对传统村落保护的关注日益提高，公众有强烈的参与愿望，但是法律支持不足，需要不断完善。

2.3 检查阶段 每天护理组长在与患者及其家属交流的过程中，了解患者的满意度及健康教育内容的知晓情况。检查护士是否及时巡视病房、呼叫后有无及时应答、新入院的患者是否熟悉病区环境、是否知道自己的床位医师、护士及护士长的姓名、是否了解自己的病情;患者在检查前是否了解该检查的目的和注意事项;择期手术患者是否知道手术日期、手术名称、手术方法及术后注意事项;出院患者是否知道如何进行康复锻炼、何时门诊随访等。护士长不定期对各阶段健康教育的完成情况进行抽查。通过检查，发现并记录健康教育中存在的问题。

（一）强化教育机制

传统村落保护是一项高度专业、需要多学科协同的工作，公众参与仅凭一时的积极性，满足于公众利益一般性认知是不够的。如果人们不能全面深入了解历史文化的价值，甚至于熟视无睹，其保护难以持久，损害会随时发生。所以，一项重要的基础工作是要加大传统村落保护的社会教育力度，提高人们的文化自觉和自信。

国外非常重视文化遗产教育，形成了大众教育、专业教育和职业教育等完善的文化遗产教育和培训机制。在英国，所有国家博物馆均免费对公众开放，所有的遗产地对中小学生参观是免费的，并且中小学教育课程就包含了参观博物馆和文化遗址，使他们从小就了解和学习自己国家的历史文化，养成文化遗产保护的意识。意大利有许多文物教育专门学校，拥有一大批高素质专家队伍，为该国的文化遗产保护提供了人才保证。自20世纪80年代以来，美国许多大学设立了历史保护专业或课程。法国设立了国家培训中心（又称暑期学校），专门从事本国建筑、城市和景观遗产保护等方面的教育培训工作，以培养专业的设计师和管理人员。

借鉴国外的经验，我国应该加大传统村落保护的教育力度，除学校教育以外，需要对社会公众、地方政府部门有目的、有组织、有计划地开展传统村落保护的宣教活动，学习国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》和国家四部局《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》，强化物质文化遗产、非物质文化遗产的观念，增强全民对传统村落遗产的保护意识和文化自觉。各种新闻媒体应充分发挥舆论监督的作用，营造全社会重视传统村落保护的良好氛围。

（二）完善法治机制

在法制社会，明确公众参与传统村落保护的权利和义务，是确保公众积极有效参与的先决条件。只有充分保障公众参与保护传统村落遗产的权利，如知情权、参与权、监督权、公益诉讼权，人民群众才会致力于传统村落的保护，并最终取得成功。

1.知情权。公众知情权的建立是促进公众参与的第一步。为保护公众的知情权，我国必须完善传统村落保护信息披露制度，减少传统村落保护信息成本。一是扩大信息渠道。知情权主要围绕政府信息的范围、开放程序等，改善信息披露的规范化、降低公众获取信息的成本是政府的责任。只有确保公众的知情权，才能保护其他相关的合法权益。在传统村落保护方面，政府信息披露渠道众多，包括报刊、电视、广播、网络、手机、微博等。要充分利用这些渠道，最大限度地发挥政府的“喉舌”作用。二是加大现有法制建设力度。

2.参与权。参与权是公众依法参与国家公共生活管理和决策的权利。建立参与机制，让公众表达对传统村落保护事业的意见和建议，减少公众参与保护传统村落的机会成本。

我国现行的有关历史文化名城名镇名村保护的法律法规，已为公众参与制定了基本的程序性规定。如《历史文化名城名镇名村保护条例》第四条规定：“国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护。”但是，目前我国文化遗产法律制度不完善，法律文件涉及的广度和深度以及可操作性不强，出现了如“鼓励”“可以”“必要时”等含糊不易操作的言词，难以保证公众参与权的真正实现。在《历史文化名城名镇名村保护条例》中，字里行间更多体现的是政府的意愿（无可厚非），但对公众的参与权利却缺乏刚性要求（有失偏颇）。因此，在立法和行政法规方面，我国应进一步明确公民参与的权利，尽快出台和实施传统村落保护的专门法，突显公众参与的主体作用，严格执行村落保护规划和重大建设项目公示、听证和公益诉讼制度，设立专家、民间组织定期检查和通报制度以及公众监督制度，保障公众参与传统村落保护行为的合法化、规范化、常态化。

3.监督权。监督权，是指公民有监督一切国家机关及其工作人员的公务活动的权利。实行民主监督，既有利于改进国家机关工作人员的工作态度和效率，防止和减少不作为或乱作为的情况发生，也有助于激发广大公民关心国家大事、弘扬主人翁精神的热情，是社会民主政治进步的重要标志。

目前，大量传统村落消失或整体身陷困境的原因是多方面和错综复杂的，但与公众监督的缺失和乏力是分不开的。单霁翔2011年向两会提交了“关于加强文物违法行为行政责任追究”的建议，指出当前涉及文物保护违法破坏行为屡禁不止的两大原因：一是在重大文物违法行为中，违法行为主体多为地方政府部门或地方政府下属的企业法人；二是对破坏文物保护单位违法行为的查处缺乏监督和问责。［14］《中华人民共和国文物保护法》规定，涉及文物的违法行为，负有责任的主管人员和其他直接责任人员是国家工作人员的，依法给予行政处分。但现实中，最终处理结果多以罚款了事，相关责任人得不到应有法律制裁。因此，强化依法行政，建立完善的长期监督机制，是村落遗产保护行政执法过程中急需解决的一个突出问题。

4.公益诉讼权。公共利益诉讼权意味着文化遗产被人为毁坏时，公众有权起诉，要求责任人停止销毁，接受行政或法律制裁的规定和程序。建立公益诉讼制度，意味着公众参与村落遗产保护活动也有了正当的民事诉讼权。

尽管公民参与国家事务的管理是宪法赋予的权利，但是，我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这种“直接利害关系”原则意味着当事人对于涉及社会公共利益的事务无权起诉，或者说人们只能眼睁睁地看着传统村落遭到破坏或消失而无能为力。为此，国家应适当放宽主体资格条件，将传统村落保护民事诉讼的起诉资格扩大到“与本案有直接或间接利害关系”的公民、法人和其他组织，充分发挥民事诉讼对公共利益的保护作用。

（三）健全激励约束机制

激励约束，即激励约束主体根据确定的目标、人的行为规律，通过各种方式去激发客体的个人需要，使人产生一股内在的动力和要求，进而迸发出积极性、主动性和创造性，同时规范人的行为，朝着确定目标努力的过程。［15］传统村落保护遵循科学规划、整体保护、改善民生、发展民权、传承发展的原则，是实现传统村落可持续发展的关键。

1.激发以村民为主体的保护作用。一是“业主自保”。传统村落绝大多数房产均产权清晰，在明确产权的情况下，业主（产权所有者）不得随意损坏、拆除传统建筑物，在传统建筑使用、管理、开放、展示和处置等方面享受补贴；在严格履行相应责任义务的前提下，鼓励居民依靠自身实力“自保”。传统建筑在文物部门和专家指导下进行维护、管理和利用，政府对维修资金进行适当补贴。二是“转让保护”。业主不能负责修复保护，在自愿基础上实现传统建筑产权或使用权转让，鼓励社会团体、企业和个人以购买或租赁等方式参与传统建筑物的保护。三是取代产权保护。传统建筑的所有权和经营权分离，由居民出让经营权，或由村集体以建筑用地置换建设新居的方式取代传统建筑物的产权保护，加快对传统村落的保护和利用。总之，对于传统村落的保护，要坚持因地制宜，倡导“尊重历史、保护为主、合理利用、加强管理”的发展理念，充分发挥村民的主体作用，实现传统村落的可持续发展。

2.健全责任人的问责制。2014年国家四部局印发的《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》明确提出，县级人民政府对本地区的传统村落保护发展负主要责任（即第一责任人），乡镇人民政府配合做好监督管理以及村两委主要负责人承担村落保护管理的具体工作 （即直接责任人）。同时，《意见》提出了退出机制。对村落文化遗产破坏情况严重的，经四部局认定后将该村落从中国传统村落名录予以除名并进行通报。在我国，遗产申报成功之日，便是保护工作结束之时的先例有之。因此，在传统村落保护的问题上，完善的法律制度是根本，建立责任人的问责制，对造成传统村落严重破坏的主要责任人应当依法受到惩处。

在一个急骤转型的社会里，保护传统村落这类特殊的遗产固然不易，国际上又没有现成的可供借鉴的经验。因此，只有强化公众的历史文化意识，完善公众参与的法治机制，健全公众参与的激励约束机制，才能走出我国传统村落整体身陷的危机和困境。

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