法治评估的范畴：内涵、价值和类型

系统的社会项目评估最早出现在教育和公共健康领域。第一次世界大战以前，最有意义的努力就是扫盲、职业培训以及为降低死亡率和流行病发病率所实施的公共健康项目。20世纪30年代，各学科的社会科学家开始致力于用严格的研究方法评估社会项目，由此，使得系统的评估活动变得越来越频繁。譬如，列文开创性地对“行为研究”的研究、李普特和怀特对民主和集权领导的研究，都是影响广泛的评估研究；类似的著名例子还有，西部电器厂实验发现涉及劳动生产率的“霍桑效应”。［1］（P6）法治评估作为社会评估项目的一部分，是在建设新型社会管理模式与建设法治社会中的有益尝试和探索，这一概念的提出始于10年前，特别是在近几年表现出相对集中的理论热点。①依据世界银行全球治理指数与世界正义工程的法治指数，部分国家与地区开展了法治的量化评估，中国也不例外。

中国的法治评估实践，经历了立法司法领域的评估考察、法治评估的全面探索两个阶段，表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征。法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化，并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。［2］中国一直重视对法治建设成效和社会效果的观测，各级法制办、政法委、法院、检察院等单位通常以基层调研、走访、工作汇报等多种形式对法治建设的情况进行定期审查、评估，其中，也包括各种以问卷、座谈、统计在内的定量与定性研究方法，将对法治的理解“下放”到基层，注重对现实中的法的运行状况的科学研究。［3］但理论研究中对法治评估的内涵界定、基本技术方法，以及法治评估的体系构成等方面均未达成共识，本文以这些问题为视域，以期为法治评估研究的深入提供初步的视角。

一、法治评估的内涵界定

法治评估的概念在理论界尚无统一界定，只是基于法治与评估的关系形成了对该概念的初步认识。法治评估是指特定主体在法治进程中，通过评估、评价或测量等基本方法，对法治的运行状态和发展水平设定相应的评价标准，对法治进行事实判断和价值判断，为法治的路径选择、风险防范和决策参考提供依据。

法治评估的核心是将法治的范畴系统置于评估的范畴体系进行整体考量，其中需要考查两个核心范畴。第一个范畴是法治。法治的概念历经久远，已形成了较为范式的界定。“法治是一个无比重要的但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如:正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”［4］（P790）但是良法而治的良法、普遍遵守等基本问题，在具体的法治实践过程又产生了较大的偏差，这使得对法治本身进行检讨在理论上成为可能。第二个范畴是评估。“社会评估运用社会分析、监测和公共卷入方法记录和管理社会效应，关注的焦点是受变迁影响的个人、群体、社区和社会部门。社会评估在国际上被确认为环境评估程序与决策，以及工程、项目和政策规划与执行的重要内容，广泛应用于国际发展机构、政府组织、发展商、非政府组织和社区群体的实践行动，对改善决策、推动形成更加可持续的社会和环境秩序发挥了积极的作用。”［5］（P1）评估的技术和方法在社会科学领域的运用，对于回应型法治和法治的开放结构也产生了很大的影响，世界法治工程、正义法治实践等是世界范围内的有益尝试。②

法治评估的性质可从如下四个层面进行把握。

（一）法治评估是评价主体目的性活动

法治评估是特定的组织、个人、群体通过一定的测评手段和技术，认识法治的基本状况和发展水平的评估活动。评估活动的目的性可以从两个维度进行理解。第一，评价主体的目的性活动体现在评估实践的过程中。法治评估是评价主体通过设计科学的评估方案、明确的评估目标、梳理评估项目结构和项目环境、厘定评估者与各方项目主体关系的目的性活动，在评估实践中项目的各元主体之间的利益诉求和行动协调、评估项目进展不同阶段的评估功能、项目的多元组织结构和项目的社会变动的复杂事实等都需要评估主体和评估的组织方予以明确。第二，评价主体的目的性活动体现在评估实践中以评估问题为导向。对于社会项目需要评估已经达成共识，但如何实行有效的评估还没有达成共识，不同的评估主办方和评估的委托方在评估过程的价值取向上具有很大程度的区别，这些差异也缘于立法、司法和其他相关的法治领域的问题本身。在法治评估的计划和方案中，皆要体现评估中的法治问题意识，主要表现在需求评估、项目理论评估、项目过程评估、影响评估、效率评估等方面。［1］具体而言，需求评估要回应法治评估项目运行应该具备相应的社会条件、经济条件、技术条件、资源基础等，且该项目进行评估有时效要求；项目理论评估即要通过法学基础理论对于待评估的相关理论前提和概念结构进行界定；项目过程评估是要明确评估中的问题识别、分析和评价等过程性要素；影响评估就是现有项目的产出或结果；效率评估是回答项目本身“成本—绩效”问题。高水平的法治评估报告应该在需求评估、项目理论评估、项目过程评估、影响评估、效率评估等的一个方面或数个方面有较为明确的目标意识，这也是法治评估的目的性要求的体现。

（二）法治评估的手段是运用评估、评价和测量的方法

法治评估是运用评估、评价和测量的方法，针对法治发生和发展过程的形态予以定量和定性的过程。评估、评价和测量虽称谓不同，但整体表述了一个相对明确的社会科学研究范式的变迁，法治评估的特定方法的更新正是社会科学研究范式的变迁在法学研究领域的体现，正如有的学者指出：“在过去的时间里，在对社会现象进行有效描述方面，社会研究方法以及与之相关的方法质量控制标准已经得到了很好的发展。特别是，当代社会科学中的系统观察、测量、抽样、研究设计和数据分析，已经发展到了相当高的水平，已经能够对社会行为的特征进行有效的、可靠的、准确的表述。”［1］（P39）法治评估的评价和测量的难点在于确定测量对象和指派数字等两个方面，测量对象的法治评估的客体属于模糊型的事物类型，该事物类型不同于可以直接以数字化、数值化予以定量的确定性事物类型，因此如何对法治的发展水平、立法水平的高低、危险危害层级的高低等的定量过程需要对于其中判断标准和技术指标进行有效的认定，并通过统计学中的手段进行有效分析和分段检验，在一定意义上评估、评价和测量手段的科学与否直接影响到法治评估的结果客观性。

（三）法治评估的核心在于作出事实判断和价值判断

事实是指客观存在的事物、事件和过程。从本体论上分析，事实具有客观性、独立性和真实性。所谓事实判断就是指人们对客观事物存在及其过程、性质和规律的认识、把握及断定。这里“判断”一词的内涵有别于逻辑学中与“概念”“推理”相并列的“判断”的含义，而与“思维”的含义相近。事实判断的目的在于把握事实的真实情况，洞悉事物的本质规律，以达到对事物的真理性认识。价值是客体对主体的意义和效应。价值判断就是主体对客体、对象对主体自身的意义和效应的认识、把握和断定。简而言之，价值判断就是主体关于客体价值的断定。［6］（P251）

区分事实判断和价值判断的隐性前提是“事实”与“价值”的二分法，或者说，这种区分是“事实—价值”二分法的逻辑必然。［7］（P80）具体而言，法治评估的事实判断层面包括了如下要素。一是法治评估中的物件要素，指在法治评估中足以引起相关评估后果的特定物质要素，如食品卫生风险评估中的对人体有毒有害化学性物质（食品添加剂、污染物、农药残留、兽药残留等）。二是法治评估中的事件要素，包括自然事件与人为事件。其中自然事件是指由自然原因引发的、与人的意志完全无关的事件，如自然灾害、产生原生性病毒、人的出生和死亡等事实；人为事件是指由人的行为引发的事件，如：具有危害社会公共安全行为的具体的犯罪行为，社会稳定风险评估中的战争、少数民族地区冲突，环境影响评估中的生态系统的破坏、环境污染。三是法治评估中的行为要素，是指与人的主观意志直接关联的法治评估事实，比如，特定主体在执法水平评价之后，基于各评价指标的不利因素适时调整其执法模式和提升其执法效果，该执法调整行为可成为再评估时法治评估的行为要素。

（四）法治评估的目的在于促进法治进步

法治评估就是向相关的立法者、政策的决策者或执行者提供相关的评估信息和评估结论，因此法治评估研究和实践的基本目标就是通过评估设定行动方案达成特定社会的法治变迁，在法治评估研究和实践中特别关注的是评估结论、决策方案、法治改进措施中涉及的各类要素，其中更多的是法治中的公正效果、政治效果、社会稳定、资源配置、实践成本和制度措施等内容。通过法治评估促成法治变迁的需求，对于评估方案设定时要对政治诉求予以全面回应，政治因素渗透评估主要包括三种方式：（1）要求进行评估的项目和政策都是政治决策的产物。这些项目和政策的设计、界定、争论、实施与资助都在政治过程中完成，并受到来自各方的压力（扶持的、反对的），这就使得政治问题非常重要。（2）由于评估是为了满足决策的要求，所以评估报告要进入决策领域。在政治过程中，项目产出的评估性证据要有足够的竞争力。（3）最没有引起重视的是评估本身就具有政治意涵。就评估本身的特点而言，它使得针对某些项目的问题变成了绝对的政治陈述，并使其他项目无法对其提出挑战，也使得项目目标和战略的合法性，渐进改革的战略用途，甚至社会科学家在政策和项目形成中的角色，都变成了政治性的问题。法治的本身要达到价值中立或政治无涉相对困难，而法治评估的运行过程面临着同样的问题，换个角度思考，政治的对抗和影响并不能成为放弃法治的理由，同样不能成为影响和放弃法治评估的理由；相反，而是要在法治评估之前尽可能进行一个相关主体的前置性的评估，评估过程中需考虑多元主体的角色、利益诉求、完成评估的成本、评估结论的可运用性程度及其障碍，这样方能使得法治评估具有战略高度，在推进法治水平的进步过程中具有可信度、可接受度和相关的适用效应。

二、法治评估的理论价值

法治评估的理论价值在于探讨特定时代特点与法治自身状况寻求导入评估方法的理论可能，现代社会的风险性是法治评估的时代特征，信息技术的发展为法治评估提供了技术支撑，法治的既有困境是法治评估内在要求，通过如上制度建构将治理变为精确治理。

（一）风险社会是法治评估的外在要求

随着社会的进一步发展，有的学者宣称工业社会已进入“风险社会”［8］（P3）；风险由外部风险和人为风险构成，人为风险占据主导地位。［9］（P157）风险社会为危机管理和风险评估提供了时代背景。国内有学者指出，社会风险是指由于某些局部的或是突发的事件可能导致或引发的社会灾难。［10］在风险社会的阐述中，工业社会和后工业社会的风险类型表现出了如下特征：一是风险由自然风险转化成了人为不确定的危险。正如乌尔里希·贝克于在《世界风险社会》中指出的：“工业革命与现代科技深刻改变了人类的生活秩序与方式，提供了传统社会无法想象的物质便利，也创造出众多新生危险源，导致技术风险的日益扩散。现代社会越来越多地面临各种人为风险，从电子病毒、核辐射到交通事故，从转基因食品、环境污染到犯罪率攀升等。”［10］乌尔里希·贝克在《风险社会在思考》中也曾说过：“至于在吉登斯之后出现的新的不确定的类型——自然被工业化、传统变得随意,我宁愿把它们说成是‘人为的不确定’。这些国际风险和危险假定参与风险界定的学科专家、分析家和从中获利者是原来的三倍，在这样的条件下,许多限制和控制风险的努力转化成了更大的不确定性和危险。”［11］二是风险包含了工业社会和后工业社会的技术风险。吉登斯指出：“环境破坏现在受到了广泛的关注，而且在世界范围内也成了政府工作的焦点，为了避免严重而不可逆转的破坏，人们不得不面对的，不只是技术的外部影响，而且也包括无限制的科技发展的逻辑。”［10］

（二）法治的既有困境是法治评估的内在要求

法律漏洞需要对法治进行全面评估。一是法律的不合目的性。法律的普遍性是指法律的适用对象具有普遍性而非特殊性，能够适用于一般情况的法律是正义的法律，只能够适用于个别情况、特殊情况的法律会产生法律的不公，不能实现公平正义的法律是恶法。法律的不合目的性正是指创造出来的法律只能够适用于特殊情况而违背法律自身的目标产生的非正义结果。二是法律的不周延性。法律制定的过程，是指对社会客观实际情况从感知到认识的过程。只有当社会现实中存在着事实情况需要法律规范来进行规范、调整的时候，法律才有可能、也才有必要被制定出来。法律，不可能规定社会中虚无的事物，更不可能是主观创造出来的，而是从具体的现实生活中抽象出来的。更重要的是，制定法律的本来目的在于调整今后所发生的行为，法律一般是不具有溯及既往的效力。三是法律的滞后性。法律的滞后性也指立法滞后性，是指制定出来的法律与社会现实存在着一定的脱节现象，不能够满足社会发展的需求。四是法律规范的模糊性。法律需要依据语言文字进行表述，而语言文字本身就具有一定的歧义性和有限性。所以，某一个词或者同一句话用于不同的语境中或者由于读者身份的差异而可能会出现不同涵义的理解。在开放的文本中，诸如此类需要法律的制定者或使用者进行合理运用、判断的词有很多，如“可”“应当”等。针对这种现象，美国的现实主义法学派代表弗兰克也曾指出：“在很大程度上，法律过去是、现在是、将来永远是模糊和多样化的。”［12］（P296）

（三）信息技术为法治评估提供了技术手段

随着信息技术的不断发展，21世纪已经被标识为大数据时代，大数据时代已经影响到了政治、经济、文化的诸多方面，“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据已经撼动了世界的方方面面，从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域”［13］（P15）。无疑大数据必然对于法学研究与国家治理、法治评估的理论和实践产生若干重大的影响，海量的信息让法治评价数据化、直观化、可测化成为可能。大数据时代法治进程中的各种形态都可以通过数据化形式予以记录、检索和挖掘，大数据时代背景下的数据化与传统背景下的数字化是有本质区别的。在该背景下，法治发生过程中的各类数据皆可以成为研究和测评的对象，立法过程中社会个体、组织、群体、阶层等对于立法的需求、意见和建议可通过大数据时代的技术手段予以呈现，该数据通过数据挖掘和整理能成为促进立法优化的重要手段，进一步体现信息时代立法大众化的优势。

（四）法治评估使得精确治理和科学决策成为可能

政府规模扩张和公共资源浪费，使得行政管理、决策的科学和效率成为重要的命题，这是公共行政兴起的重要背景，有的学者指出公共行政是公法的细述和进行系统执行的活动。［14］罗森布鲁姆的“三途径”说在西方公共行政学界被誉为经典，其将公共行政界分为管理途径、政治途径和法律途径，其中管理途径的价值诉求是效率、效能和经济（3E），认知模式是理性—科学主义；政治途径的价值诉求是行政行为的代表性、回应性和责任性，认知模式则为协议、民意和政治争辩；法律途径的价值诉求则是宪法的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平，认知模式是归纳性案例分析、演绎式的法律分析、反复辩论程序等。［15］（P40-41）

公共行政的发展必须要求行政与管理学的结合，我们可以从两个角度认识法治评估对于公共行政发展的有效建构作用。一方面，法治评估有助于实现决策的科学化。有的学者指出把决策程序分为四个阶段，它们分别是探查环境、寻求决策条件的情报活动阶段；创造、制定和分析行政方案的设计活动阶段；从方案中选出一条特别行动方案的抉择活动阶段；对过去的抉择进行评估审查活动阶段。［16］（P34）法治评估首要就是要明确对于特定评估对象的评估目的，或者是塑造性评估或者是总结性评估等，并依据此制定有针对性的评估方案。另一方面，法治评估有助于公共行政的行政效能提高。对于公共行政的效能可以设置若干详细的评估指标和观测点，达成对公共行政过程的评估和结果的评估，公共行政过程控制中可以设定机构的职责任务、依法行政水平、政令畅通等考核指标；公共行政效能可以用“成本—效率”的基本分析手段评估行政过程资源投入产出效果。

三、法治评估的类型划分

法治评估体系主要是在法治评估的理论研究和实践中反映的法治评估的具体形态，按照评价的内容构成和复杂程度不同，可以包含：指标观测导向的法治评估、影响评价导向的法治评估、风险评价导向的法治评估。这三类评价的内涵明确及评估方法的优化，有助于法治评估整体水准的提升。

(一)指标观测导向的法治评估

指标观测导向的法治评估是评估的具体实践过程中，以特定的法治现象为评价对象，通过设定具体的指标和观测点，以及权重化的技术手段进行具体量化，并以量化的结果对法治特定层面水平进行数值化的反映。评估的结果要为项目改进提供指导性信息，如果评估的主要目的就是帮助项目运作得更好，那么这样的评估就是塑造性评估。塑造性评估结果所针对的受众，主要是项目策划者(在项目策划阶段)或项目管理者、监察委员会或对优化项目绩效感兴趣的投资者。这些人所提供的信息与对项目的需求程度、项目概念和设计、操作化、结果或效率等相关。［1］（P6-39）从指标观测导向的法治评估的研究和实践在现阶段表现出了如下的一些特点。

第一，法治评估的政治导向和行政自觉相结合的特点。2010年国务院正式颁布的《关于加强法治政府建设的意见》，以法律文件的形式正式确认了法治评估在依法行政中的地位和重要作用，该意见先后在规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、规范行政执法行为等三方面强调法治评估对于依法行政的作用和要求。自国务院颁布该意见之后，各级政府部门研制并发布有关法治政府评估的指标体系，并纷纷推进法治政府评估的实践，将意见的政治导向转化成依法行政过程中的自觉行为。

第二，初步建立起了法治政府的考核指标体系，并体现出地域的不同特征。通过对于已公布的法治政府指标体系来看，明确了指标体系中的一级指标、二级指标或观测点，例如湖北省将“法治政府”分解为8个大项、35个中项、160个小项，深圳将“法治政府”分解为12个大项、44个子项、225个细项，杭州余杭区将“法治余杭”量化评估体系将法治分解为9个大项、27个子项、77个细项。但作为量化依据法治标准的指标的含义的明确程度、可信度还有待进一步加强，指标权重的赋值的科学性有待进一步完善。

（二）影响评价导向的法治评估

影响评价导向的法治评估是评估的具体实践过程中，以特定的法治发生影响为评价对象，通过具体的评估测量手段，探索性发现法治对于法治系统之外政策、经济和环境等的评估。影响评价导向的法治评估与指数评价导向的法治评估表现出了一定的区别，主要体现在以下方面。

第一，评估的范围不同。后者侧重于从法治系统内部的法治行为、过程及运行机制等方面进行评估，而前者侧重于以法治运行对法治系统之外的政策、经济、环境等进行评估。

第二，评估的功能不同。后者主要是对于法治发生的整体水平和法治状态进行评价，其重点关注立法、执法和司法领域的合法性问题及其水平，在行政执法的某些层面也关注一定的合理性问题；前者主要关注的评价对法治系统外经济、环境等影响，从而对法治系统内部的具体制度要素进行相关的调整和配置。

第三，评估的直接性和难易程度不同。后者在评估过程中主要涉及与法治直接相关的要素，诸如立法的合法性、执法水平等内容，这些指标反映法治具体构成要素，在测评过程中，指标取样过程具有直接性的特点，因此难度相较影响评价导向的法治评估而言较低。

影响评价导向的法治评估在现有的研究中主要表现为立法后评估研究，在影响评价导向的法治评估考量中的立法后评估应该是狭义上的立法后评估，即对于立法后的政策、经济和环境的影响评估。影响评价导向的法治评估的典型的代表是立法后的政策、经济和环境评估，关于该方面的实践最早兴起于美国。20世纪60年代，美国国会通过立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过。”［17］（P84）立法后评估的产生是在20世纪70年代，1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准，否则就此失效，从而迫使政府部门定期对其活动和规章的结果进行评价。［18］继美国之后，加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国家相继出台了《日落法》或在某部门法中规定了“日落条款”。即在法律中规定了法律实施的自动到期日条款，在法律规定的有效期限届满之前，启动法律绩效评估，以决定是否继续沿用该法律。［19］（P3）

（三）风险评价导向的法治评估

风险评价导向的法治评估与指标观测导向的法治评估表现了相应的区别，主要体现在风险评价导向的法治评估主要通过指标和指标权重的设定，形成有关于特定法治领域的风险等级，以此形成对于法治领域的不确定性的风险进行有效管理的评估模式，在一定意义上说风险评价导向的法治评估实质意义上是不确性的风险管理。风险评价导向的法治评估其主要是通过调查问卷、实地走访或专家的头脑风暴法拟定的风险评估的指标体系，构造判断矩阵，从层次结构模型的第2层开始，对从属于(或影响)上一层每个因素的同一层诸因素，用成对比较法和1—9比较尺度构造成对比矩阵，直到最下层，判断矩阵的构造是定性问题转换为定量问题的过程，采用德尔菲法确定判断矩阵。计算权向量并做一致性检验。对于每一个成对比较阵计算最大特征根及对应特征向量，利用一致性指标、随机一致性指标和一致性比率做一致性检验。若检验通过，特征向量(归一化后)即为权向量：若不通过，需重新构造成对比较阵。风险导向的法治评估可以与社会规制和调控的风险点相联系，通过风险识别、风险分析和风险评价等评估过程管理，实现社会稳定风险评估、重大行政决策风险评估、食品卫生安全风险评估、社区和公共场所安全风险评估、环境影响风险评估等目标的实现。

总之，法治评估基本范畴的确定有助于理论研究回应法治元命题和确立法治评估的基本问题阈，法治评估基本内涵和内在价值以论证法治评估的核心内容和何以必要的问题，指标观测导向、影响评价导向、风险评价导向等为实践所表现的法治评估的具体类型，法治评估的长足进步将取决于实践案例的充分检讨和科学的评估、评价类的方法的有效运用。

注释：

①以“法治评估”在“中国知网”进行全文精确检索可知：2002年出现法治评估的前身（依法治市）工作评估及其研究；2003—2007年对法治评估的研究基本处于停滞状态，只有零星的文章发表，所涉内容也停留在对法治城市的思考上；2007年开始兴起了对于法治指数的研究，特别是在余杭区开始了对于法治指数的实践和系统研究；2008—2010年的研究成果，也多以余杭区的法治实践为素材，这一阶段可以视为法治评估的发展阶段。法治评估真正成为研究热点是在2012年以后，这一时期的研究不再局限于法治指数，而是扩充到法治评估体系、评估方法、风险评估等领域，代表性成果如董皞《美国司法改革评价指标体系介评》（《国家检察官学院学报》2015年第2期）、钱弘道《法治评估模式辨异》（《法学研究》2015年第6期）、孟涛《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》（《法学家》2015年第3期）、朱景文《论法治评估的类型化》（《中国社会科学》2015年第7期）。

②联合国开发计划署治理指标项目、世界银行的世界治理指标、国家政策与制度评估、治理与反腐败诊断调查、经济合作发展组织的Metagora项目等政府治理绩效内容也多有与法治评估相关的内容。具体参见俞可平《国家治理评估——中国与世界》（中央编译出版社2009年版）。

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