良法视角下设区的市立法质量的提升

邓佑文, 吕林静

(1.浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004;2.华东政法大学 法律学院，上海 200042)*

2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的修改将地方立法主体从较大的市扩容至所有设区的市，极大地满足了地方立法需要，推进了地方治理的主动性，各设区的市都积极开展了立法活动。但是，作为立法“新手”的设区的市，缺少立法经验的现实境况与设区市立法质量的重要性之间的矛盾日益凸显，使得如何提升设区市的立法质量成为一个亟需解决的问题。本文旨在从良法视角出发，探索一套适用于设区的市立法的良法判断标准，并且通过对照这一标准对设区的市立法现状进行分析，找出目前设区的市面临的立法质量问题及原因，提出提升立法质量的路径，以期为提升设区的市的立法质量提供有益参考。

一、良法的价值与内涵

(一)良法是法治的基础

亚里士多德在他的著作《政治学》中给予“法治”一个经典的定义，将法治分为两重涵义：一是对于已成立的法律，需获得普遍的服从，二是要求大家所服从的法律是良好的法律。[1]亚氏的“法治”定义可概括为“良法之治”，亦即国家得先有良法，然后良法得到普遍遵守，才有法治。首先，“法者，治之端也”，有良法可依，司法才有可能公正，执法才有可能公平，正义才能得以维护，整个社会才能处于一种良好秩序之中，法治才有实现的可能。如果人们所遵循的法律是恶法的话，那么越守法，就会离真正的法治越远。其次，良法能对今后立法给予指导作用。法律的性质决定了现实的法律和理想的法律之间会存在差距，关注应然状态的良法，才能促使实然状态的法律更接近理想法，从而提高对现实立法的要求。

(二)良法的要义

良法是法治的基础。制定良法无疑是法治建设至关重要的一环。而制定良法，先需明确良法的基本内涵，亦即判断良法的基本标准。这样才能对现有的法律进行评判，对将要制定的法律提出要求。

亚里士多德对良法的判断也提出了自己的见解。他认为所谓良法必须具备三个条件：第一，从法律的制定目的看，良法的目的是为了大多数人的利益，而不是为某一阶级或者某个人的利益；第二，从法律的社会价值看，良法应该体现自由，法律与自由是一致的；第三，从法律的社会目的看，良法必须能够创制一个维护政体长久不衰的机制。[2]在他的良法标准中，强调法律至高无上性的同时，也强调法律所体现的价值。也恰恰是法律所追求的目的和社会价值决定了法的“良”与“恶”。

随着社会的发展，对良法理论的探索从未停止过，新的时代背景下，良法更是被赋予愈发丰富的内涵。如，我国当代著名法学家李步云教授等提出了良法的九项标准：(1)符合事物性质；(2)反映发展规律；(3)适应客观条件；(4)体现人类正义；(5)实现人民利益；(6)促进社会进步；(7)结构严谨合理；(8)体系和谐协调；(9)语言规范统一。[3]这些标准从内容、价值、形式等方面对良法进行了较为系统的阐释。

总结学者对良法要义的阐释，笔者认为，合法性、规范性、正义性和实效性是良法的基本要素。良法标准也是立法质量的要求，当然，不同层级的法规范，良法基本标准的具体内容有所差异，且有一些特殊标准要求。

二、设区的市立法质量的良法要求

根据良法的一般标准，结合设区的市立法的特点，设区市立法质量的良法要求大致包含以下五个方面。

(一)合法性

设区的市严格依法立法，使制定的法规范具有合法性，是达致良法的最基本要求。

1.权限合法

合法首先要求一定的国家机关有资格立法亦即具有立法权，如果是无资格立法或者说无权限立法，那么制定的法规范是无效的。这样从一产生便存在明显缺陷的法规范显然是无法成为良法的。

设区的市立法权来自宪法和《立法法》的授权。但从设区的市立法权的本质上看，其立法权是受限的。一是事权的限定。《立法法》修改后赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定法规范的权利。可见，设区的市不能随意扩展立法事项，否则就会变成越权立法。二是需批准生效。设区的市制定的地方性法规需经省级人大常委会批准才能生效，也就是说，它的最终效力来自于省级人大的批准。因此，设区的市无权直接颁布法规，否则也属于越权立法。

2.内容合法

设区的市立法的内容合法是指设定的权利义务规则具有合法性。具体表现为：(1)设区的市立法不能与中央立法相冲突。比如，设区的市制定地方性法规不能改变中央立法已有明确规定的行政许可事项的范围，也不能增设已有明确规定的行政许可的条件等。(2)设区的市立法不能与上级地方立法相冲突。例如，对省级地方性法规已设定的某项处罚，设区的市制定地方性法规需要具体规定的，只能在已规定处罚的行为、种类和幅度范围内进行细化。(3)设区的市政府制定规章在没有上位法授权的前提下，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规则等。

3.程序合法

程序合法能够保证立法在形式上的民主性和正当性。设区的市在制定地方性法规的过程中，立项、起草、审议、表决和公布等各个环节都要遵守法定程序。比如，起草法规草案应当面向社会公开征集意见；审议法规草案时，有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的事项需要举行听证；法规公布需要报省级人大常委会审批等。

(二)规范性

1.立法名称的规范性

良法要求国家法律体系统一。立法名称的统一规范是法律体系统一的要求之一。我国法律体系对立法名称的规范性有一些基本要求。全国人大及其常务委员会制定的法律的名称称为“法”；行政法规一般称条例,也可称规定和办法；地方性法规可称规定、条例、办法和实施细则等；规章的名称一般称规定、办法，但不得称条例。可见，我国各种法律规范的名称较为复杂，从而导致立法实践中出现立法名称不统一，甚至与一般规范性文件容易混淆等现象，也给法律规范的适用带来一些麻烦。故而，应加强立法名称的规范性，明确法律规范不同名称的使用条件，且尽可能使同级法律规范使用统一的名称，不同层级的法律规范具有各自特定的名称。如有的学者就主张“地方性法规的名称宜统一称作‘条例’”。[4]

设区的市获得立法权之后，我国的地方立法一定会随着社会需求的不断增加呈爆发式增长。如果对其立法名称不进行规范，会造成整个法律体系更加混乱的局面。所以，更有必要加强设区的市立法名称的统一规范，如，市政府规章统一称“办法”；市人大法规若内容体系完整、篇章体例全面则称“条例”，反之则称“规定”。

2.立法语言的规范性

立法语言是立法技术水平的体现，影响法律规范内容的正确性和可操作性。总的来说，立法语言要求专业、准确和简明。专业，是指立法语言应符合法律规范的逻辑、特性及表达习惯，虽然也要求通俗易懂，但不能太口语化；准确，是要求表达的概念正确，语言明确肯定，不能含糊不清；简明，是要求尽可能用简洁的语言表述法律规范内容，使法律规范具有可操作性。

但在目前已颁行的大多数设区的市制定的法规范文本中，立法语言尚存在不规范现象。例如，使用一些模糊性或口语化的词语，将一些政治性或政策性用语用到立法表达之中，表述方式不符合法律规范的逻辑要求和习惯，等等。

作为地方立法，设区的市立法的可操作性要求也会相应的提高，所以设区的市所立之法要成为良法就必须在立法用语的规范性方面有严格的要求。

3.立法程序的规范性

立法机关在制定、修改、废止和解释法律时所必须遵守的步骤、方式、时限等，称之为立法程序。规范的立法程序能够促进设区的市立法的科学性和民主性，保障设区的市的立法质量。立法程序规范，要求克服设区的市立法部门程序规范意识相对淡薄的习惯，严格遵守立项、起草、审议、表决、公布等环节的程序规定，积极发挥立法论证、立法调研、公众参与的作用，提高立法的科学性、民主性与公正性，抑制立法部门利益化和地方保护主义。

(三)正义性

法律的正义性主要体现在法律价值的正义性。法律价值是体现一部法律良恶的基础。一部法律要成为良法，制定法律时所追求的法律价值必须具有正义性。

法律价值蕴含程序价值和实体价值两个维度。前者是指立法程序的正当性，要求法规范的制定遵循正当程序，尤其要遵循民主立法原则，重视公众参与立法。后者是指法规范内容的公平性，主要要求法律规范合理分配利益，实现个人利益、社会利益和国家利益的均衡配置，注重保护公民的合法权益。

由于设区市的立法更加贴近辖区公民，与辖区公民利益密切相关，因此，在程序上，更应注重民主立法，加强公众参与；在规则内容设定上，要注重各种利益的平等分配和保护，防止利益集团俘获和部门利益保护，从而实现立法的程序正义和实体正义。

(四)地方性

地方性是衡量设区市立法的良法标准中最具特色的标准。相比于中央立法，地方性立法必须具备地方特色，而设区的市作为地方立法中最基础的一环，其与地方的适应性应更强。目前学界对于地方特色原则的内涵大致有两种说法：一种是“地域说”，即地方立法的特色体现在，法律的调整范围在特定的地区且具有独有性；一种是“反映说”，认为地方特色就是对本地实际的反映，地方立法应该具有针对性，能解决地方的实际问题。[5]笔者更倾向“反映说”的观点，认为地方立法应该以地方的实际情况为基础，遵循国家立法的基本原则，制定与地方实际、地方特色相一致并能解决地方实际问题的法规范。

体现地方立法的地方性其实就是要体现地方立法的创新性。在不超越立法权限的前提下，地方立法不对上位法进行照搬照抄，能反映地方特色，也就体现了地方立法的创新性。国家立法以及省级立法的一些原则性规定给设区的市立法留下了空间，设区的市必须找准整个立法体系中的定位，使具有地方特色的法律问题能依据自己制定的法律规范得以解决。

(五)实效性

设区的市立法的实效性主要体现在法规的可操作性和效率性。由于社会纷繁复杂，再加上各种无法预料的因素，很可能会导致法律实施的社会效果与最初的立法目的产生偏差，从而影响法律规范实际效益的取得。所以，在立法阶段应侧重设定能解决地方实际问题、方便实际操作并使法律效益最大化的法律规则。

在设区的市立法过程中，应当特别注意法律规则适应性的问题，做到与时俱进。在高速发展的社会中，人们每天面对的问题都可能是新的，如，一个社会问题可能在毫无预警中突然急需解决，也可能在一定时间后就转化为其他问题。因此，只有提高立法的适应性，才能更好地解决社会问题。设区的市立法权限中的城乡建设与管理就属于特别容易遇到新兴问题的领域。如，交通工具管理方面，出租车的立法要兼顾网约车管理，而自行车的立法应特别关注共享单车问题，否则，这些立法项目就会滞后于时代变化，实施效益就会大打折扣。

再者，设区的市制定的法律规则应当精细化，在立法过程中要注重成本效益分析。尽管现今很多设区的市立法都在追求精细化，例如“一山一水一条例”等，但是究其根本，其实只是形式上的精细立法，只是对立法项目的关注点进行缩小，而不是对法律规则的精细化。这方面，德国经验值得借鉴，德国法律对钓鱼进行处罚的规定，细致到钓鱼者的年龄和钓鱼的尺寸等。[6]这些精细标准能切实提高法律规范的可操作性。再者，成本效益分析也是实效性的要求。若立法没有进行充分的社会调研，没有科学立项论证，没有对法的可行性进行分析，就会导致立法与现实情况不符，执法和守法成本过高，那么所立之法就无法成为良法。

三、设区的市立法质量存在的问题及原因

对设区的市立法质量进行分析，不难看出，作为立法“新手”，目前设区市的立法质量存在一些问题，只有找准问题，分析原因，进行“对症下药”，才能从根本上提升设区的市的立法质量。

(一)设区的市立法质量存在的问题

1.设区的市立法彼此间重复性条文较多

目前设区的市立法与上位法的重复现象虽存在，但不算很突出。在避免重复上位法方面，设区的市立法比以前一些较大的市立法有所进步。然而，由于设区的市立法事项较为集中，加之立法实践时间较短，立法速度较快，从而产生了各设区的市立法之间重复率比较高的现象，有些设区的市就同一事项立法，重复性条款甚至达到将近一半。虽然就同一事项的立法，法律规则可能存在一定的重复，但如果重复性条文过多，说明立法的问题导向不够鲜明，地方特色和针对性也难以突出，就有“模仿立法”之嫌了。

2.义务性条文数量所占比例过高

从设区的市立法实践来看，有些法规设定公民义务的条文偏多，涉及公民权利的条款相对较少。在立法过程中，权利与义务应当是对应的，义务的设定当然是为了更好地实现权利，但如果只注重义务的设定而不注重权利的保护，就失之偏颇了。特别在现今科学立法观的指导下，更应该增强权利本位、以人为本的思想，转变立法观念。

3.立法的可操作性不强

中央立法的一些原则性规定是基于各地实际不同情况，无法一概而论而推出的，同时也给地方立法留有空间。设区的市立法作为地方立法中最基础的一环，只有具备可操作性才能较好地体现上位法精神，也才能使制定的法律规范发挥实际作用，为地方治理提供有力的法治保障。所以对于设区的市立法的可操作性要求无疑是非常高的。但是在目前设区的市立法中，存在可操作性不强等问题。法律规范中虽存在大量应当如何做的条文规定，但对于真正如何实际操作的规定并不明确。如有的处罚条文规定，情节严重的，处1 000元以上5 000元以下数额罚款，但“情节严重”情形的规定不具体、不周延，也不切实际。

4.利益衡量存在困境

立法需要平衡不同利益，过分偏重任何一方都会带来弊端。如何均衡各方利益，避免利益分配不公是提高设区的市立法质量遭遇的困境。尤其是地方立法中的部门利益倾向，是多年来一直困扰立法工作者的突出问题，严重妨碍了地方立法质量的提高。[7]

设区的市立法的目的之一在于推进和服务地方治理，提高管理效率，所以立法者有可能在立法过程中以自己利益为出发点，形成一定的地方保护思想，还有可能为了片面追求管理效率，在立法中忽略私人利益的保护，甚至增加公民负担，从而对公民合法权益造成损害，这些都是利益不均衡造成的后果。另外，在部门与部门之间也要注意利益均衡问题，在制定法规范的过程中，会出现某一规定给某一部门增加权益，而加重另一部门负担的情况，这时就需要均衡各部门利益来设定规则。

5.立法的地方性彰显不够

对于设区的市立法的地方性主要从其地方立法的创制性角度考察。目前设区的市立法的创制性主要体现为 “依附性创制”，而“独立性创制”比较少，整体的立法风格呈现较为保守的状态。[8]依附性创制体现为在原有上位法条文的基础上，下位法根据地方实际情况对其进行一定的添附，其目的在于增强法律的适用性。而独立性创制则体现为在上位法没有规定的情况下进行立法，因此，独立性创制立法容易出现超越立法权限，造成所立之法不合法的现象，但是缺少独立性立法对于立法的地方性又会显得不足。基于优先考量合法性的谨慎立法态度，很多设区的市立法严守“不抵触”原则，即使地方治理有强烈立法需求，也不敢尝试独立性创制立法，而是选择细化上位法规定，或最多进行依附性创制立法，从而导致立法的地方性彰显不够。

(二)设区的市立法质量问题的原因分析

1.立法观念转变不够彻底

思想观念是否正确往往影响行为结果的优劣。同理，立法观念是否正确也会影响立法的质量。因而，良法的产出需要立法者具备良好的立法观念。对于设区的市的立法者而言：首先，要求具备依法立法、科学立法、民主立法、公平立法、权利本位等基本思想；其次，要求养成立足实际、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重实效等具体立法意识。

由于管制思维、权力本位意识以及好大喜功政绩观等影响，不少立法者无论在宏观层面还是微观层面，都尚未养成良好的立法观念。如，缺乏立法为民和公平立法观念，立法部门利益倾向明显；欠缺权利本位和服务行政思想，偏重管制思维；片面追究立法速度和数量，忽视质量和实效；重结果、轻程序等等，因此，立法者的立法观念转变还需更彻底，从而塑造正确的立法观。

2.权限界定不明确

从《立法法》修订之初，关于设区的市立法权限的争议就不曾停止，最终《立法法》的修改只赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权限。但是《立法法》对于这一权限的规定过于简略，“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”几个概念的内涵与外延模糊不清，该规定中的“等”字也有“等内等”和“等外等”的争议。这使得立法权限的范围难以界定，从而导致立法实践中事权难以准确地进行辨别，可操作性不强。

而明确立法权限是设区的市立法的首要问题，若连最基本的权限都不清楚，畏手畏脚过度遵循立法权限条文的表面文意进行立法，就会导致立法过于保守，也会造成各地立法的重复性倾向，无法真正实现赋予设区的市立法权的目的。但如果不加以限定，可能会越权立法，出现立法部门利益化以及内容与上位法相抵触等乱象。这一问题不解决，当然难以保障立法质量。

3.立法程序和相关制度不够健全

立法质量提升需要健全的立法程序及相关制度，包括人大主导立法、专家参与立法(委托第三方参与立法)、立法项目征集、立法前调研论证、法规制定程序、立法后评估程序以及公众参与等。但是，目前设区的市立法除法规制定程序较为完善外，其他工作程序或机制还不够健全。如，人大主导立法的各个工作环节的程序规范还不够具体细化；委托第三方参与立法中的第三方主体资格、委托工作内容、委托方式、工作成果的验收和报酬等相关规定还不够明确；立法项目征集、立法前调研论证和立法后评估等程序尚未受到应有的重视，相关程序规范还不够完备；公众参与形式不够丰富，渠道不够畅通，参与的广度和深度有待拓展等等。

4.立法队伍的专业性欠缺

立法是一个专业性非常强的工作，作为地方立法的工作人员，最起码应当知晓一些地方事务为什么需要立法治理，哪些地方事务需要进行立法，立法应当遵守哪些原则，应当按什么程序进行立法，法律规范怎样构成，法律文本结构如何，立法语言怎么表达，等等。这些都需要具备专门的法律知识，尤其是宪法、行政法和法理学等专业知识。而设区的市未获得立法权之前，不管是人大还是政府法制机构，都未配备专门从事立法工作的人员，具有法律专业背景的工作人员也不多。设区的市获得立法权后，虽然各地人大和政府法制工作机构都抽调了一些具有法律专业背景的工作人员，但数量仍然有限，整个立法队伍在立法专业性上存在明显欠缺。主要表现为，不少立法工作人员对地方立法的原理、价值、权限、原则、程序和技术的理解和把握不够准确和透彻。

四、设区的市立法质量提升的路径

对于设区的市立法质量的提升，需要针对其目前立法存在的困境，对症下药，探寻路径。

(一)树立正确的立法观念

思想是行动的先导，培养立法者正确的立法观念是提升立法质量的重要举措。因为立法者具备良好立法观念方能制定出良好的法律。其一，通过立法培训和业务学习，逐步塑造立法者依法立法、科学立法、民主立法、公平立法等思想；其二，通过正确的立法实践导向潜移默化地使立法者养成立足实际、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重实效等立法意识；其三，通过建立和落实违法立法和错误立法的责任追究制度，倒逼立法工作人员克服和摈弃权力本位、利益偏袒、忽视民意、只求数量而不求质量等错误思想，从而养成权利本位、利益均衡、立法为民、数量和质量兼备、公平和效率兼顾的立法观念。

(二)明确设区的市立法权限

明确立法权限是依法立法的前提，也只有权限划分明确，设区的市才能在立法上放开手脚，制定出符合地方治理和社会发展所需的法律规范。虽然十二届全国人大法律委员会对设区的市立法权曾做过说明，但立法权限仍旧没有明确。而从“目前较大的市立法的领域修正案草案规定的范围基本都有涵盖”这一说明中，可以看出对于立法权限的范围所持态度是开放的。当然根据立法目的，赋予设区的市立法权本来就是为了满足地方治理法治化的需要。

所以，对于设区的市的立法权限问题可以借鉴日本在地方立法权限划分方面的经验。日本在这一问题上采用了“地区事务”这一概念，即可将地方立法权推至在本区域内需要自主管理的社会事务，当然不能违反国家法律，且需遵守法律保留原则。[9]对此借鉴，设区的市就可以以地方事务治理需求为导向，在遵守法律保留和法制统一原则的基础上，制定具有地方特色的法律规范，更好地推进地方治理的法治化。

(三)加强立法前的调研论证

立法前的调研论证对于立法质量的提升至关重要。尤其是设区的市立法需要体现地方特色并具有适应性和可操作性，这更需要加强立法前的调研论证。立法前的调研论证包括立法项目的选择，法规制定的时机、成本和效益，可能的实施状况以及其他地区对此类问题的立法情况等问题。调研论证是否全面、具体与准确，对制定的法规范质量会产生较大影响。设区的市可以通过实地调研、网络征集意见、座谈会、论证会等方式展开立法前的调研论证。

(四)优化立法程序

1.细化人大主导立法程序

人大主导立法是立法获得正当性和权威性的必然条件，寻求立法民主性与科学性，必须从行动上回归人大在立法中的主导地位。[10]当然，人大对立法的主导作用，应当体现在设区的市立法各个环节的具体程序规定中，而不只是作为一种立法的指导观念。这需要对人大各机构在每个立法环节的工作程序进行具体规定。如，立项阶段，法制工作委员会(简称“法工委”)如何编制和调整立法规划和年度立法计划；起草阶段，法制工作委员会及各专门委员会如何起草法规草案，对政府部门起草的法规草案如何介入、审查与协调；审议阶段，法制委员会(简称“法制委”)如何组织修改进入审议程序的法规草案；评估阶段，法制工作委员会如何对法规的实施效果进行评估等等。这样，人大主导立法才有可操作性，立法质量才会更有保障。

2.完善立项程序

立项程序的优化可以通过拓宽立法项目的征集渠道、注重立法项目征集后的反馈以及强化立法项目的筛选三个环节展开。

立法项目的征集渠道和范围应当随时代发展进行拓宽。目前常用的方式是向人大代表和专家书面征求意见，也有在官网上发布公告向社会公众征求意见。对于社会公众而言，网络征集方式虽符合时代特征，但对于普通百姓尤其是农村人员来说，浏览人大及政府网站的情况很少，有可能导致很多公民对征集公告不知情。但立项环节的公众参与又是不能忽视的，因为作为法律规范适用主要对象的社会公众，对于哪些事项需要立法应当具有发言权。为落实公众参与立项环节，应拓宽参与渠道，可以通过微信公众号、微博、公共交通广播、电视、报纸等多种媒体和手段发布立法项目征集公告，向公众广泛征求意见。

对立法项目征集意见的反馈很大程度上决定了参与人(包括人大代表、专家和普通公民)的积极性和主动性。应当建立意见反馈机制，即在一定时间内对参与人提出的意见进行归纳和汇总，进行相应反馈且在发布征集意见的平台公布意见采纳情况。对于提供有益意见者应给予表扬或奖励。

对立法项目的筛选是立项的前提。立项数目不能太多也不能太少，不能超越立法权限，也不能脱离地区实际。所以，在立法项目筛选过程中一定需要完备的调研、座谈和论证程序。

3.丰富公众参与立法的形式

上文阐述立项程序时已经涉及公众参与问题，但立法中的公众参与应当贯穿立法全过程。因为公众参与立法能够真正体现“以人为本”的立法精神，实现民主立法，汇集民智和吸纳民意，从而提升立法质量。所以需要调动公众参与立法的积极性，使公众参与立法的形式多样化。目前主要的形式包括网络征求意见、座谈会和问卷调查等，还可利用网络新媒体，建立在线交流平台、进行意见交流和互动，实现与公众方便迅捷的沟通，更需依法切实举办立法听证会等形式，推进公众参与的深度，提高公众参与的实效。

(五)强化改进立法后的评估

近年来，不断成熟的立法后评估机制逐渐受到国家层面的重视。[11]立法后评估对改进立法中的问题，提升立法质量非常重要。设区的市立法后的评估理应受到立法机关的重视。然而，由于设区的市获得地方立法权的时间不长，其制定的法规适用时间还较短，所以，目前设区的市立法机关比较容易忽视立法后评估这一环节，大多将目光集中于立法前和立法过程，即使展开立法后评估也只是对法律规范的可操作性进行一定的调研评估，并没有深入展开。

法律规范的适用本身就是一个动态变化过程。有些法律规范的不适用很可能不是由于“先天不足”而是由于“后天不足”造成的，即在制定之初是符合社会现实状况的，但随着时间的发展，渐渐不适用于社会发展需要，不能再继续适用，而需进行修改。此时就需要发挥立法后评估的作用了。建立一套完整的立法后评估体系，以合法性、合理性、实效性和可操作性等为标准，对已经制定并实施的法规进行细致严谨的立法后评估，发现存在的问题并及时展开修订与改进，显得非常必要和重要。

(六)健全委托第三方参与立法制度

委托第三方参与设区的市立法能有效弥补设区的市立法经验不足和实际状况复杂化带来的立法难题，也能防止立法部门化问题。一般来说，受委托的主体包括律师事务所、高校地方立法研究机构和法律专家等，他们能在立项、起草、审查、评估等环节提出比较专业、中立和客观的意见。要充分发挥这一制度的优势，就应健全相关规定。其一，必须明确规定接受委托的主体资格要求。受托者(第三方)应具备相应立法项目的专业知识和立法能力，如果受托者的门槛太低很容易造成劣质立法。其二，必须规定委托立法工作的内容与要求。具体包括调研、起草、合法性论证以及立法后评估等方面。其三，需要对委托的方式进行规定。应有法定的委托方式，如签订委托协议以明确双方权利义务，而不能随意委托。最后，落实受托方工作成果的验收、报酬或奖励。委托方对受托方的工作成果应当按协议约定进行验收，并根据约定或成果质量给予报酬或奖励。

(七)提高立法队伍的专业素质

建设一支具备扎实法律专业知识和较高立法水平的立法队伍对于提升设区的市立法质量至关重要。甚至可以说，立法者的专业素质和立法水平直接影响立法质量。因为颁布的法律规范文本的合法性、规范性、正义性、地方性和实效性都需要立项者、起草者、审查者和审议者等来把控，而这些都要求立法工作人员掌握地方立法的原理、权限、原则、程序和技术。可以采取以下措施来提高设区的市人大和政府法制机构的立法工作人员的专业素质和立法能力：其一，为立法机构充实法律专业人才。通过公务员招聘和选调方式吸纳高级法律人才，尤其是具有宪法、行政法和法理学专业背景的人才进入立法机构工作，使立法队伍逐步走向专业化。其二，开展业务培训。聘请理论界和实务界的专家进行立法专业知识和实务操作技能的讲座，提高立法机构工作人员的法律素质和业务水平。其三，与其他设区的市立法机构开展立法经验交流。通过立法经验交流和讨论，总结立法成败得失，并邀请立法专家进行针对性指导，改进立法中存在的不足，提升立法技术和能力。