住宅社区协会：美国城市治理的新探索

关键词： 住宅社区协会；邻里政府；地方自治；大都市区治理

摘要： 作为一种邻里社区自治组织，住宅社区协会可谓美国城市治理的新探索，自1960年代起在美国呈井喷式发展，至今有34万个之众，涵盖美国约21%的人口，在大型大都市区最为普遍。它具有提供集体管理共同财产的机制、提供服务、征收费用、监管居民行为、游说地方政府五个功能。住宅社区协会改变了美国政府间关系，尤其是在税收和治理方面。住宅社区协会的兴起是美国近50年来住房市场和地方治理领域最为突出的现象。

中图分类号： K712.54文献标志码： A文章编号： 10012435（2018）01004307

Residential Community Associations： New Exploration in US Urban Governance

CAO Shengsheng （Institute of History and Society， Anhui Normal University， Wuhu Anhui 241002， China）

Key words： residential community association； neighborhood government； home ule； the metropolitan governance

Abstract： As one kind of homerule neighborhood organizations， residential community associations， a new exploration in urban governance have developed greatly since 1960s， and amounts to 340，000 today， especially in large metropolitan areas， occupying 12% of American population. They serve five functions： provide the homeowner with the mechanism to manage commonly owned property， provide services， collect fees， regulate the behaviors of residents， and lobby the local governments. Residential Community Associations changed the intergovernmental relationships， especially on the taxes and local governance. The rise of RCAs is the most prominent phenomenon in the American house market and local governances in the past 50 years.

第1期曹升生： 住宅社区协会：美国城市治理的新探索 安徽师范大学学报（人文社会科学版）2018年第46卷地方自治是美国社会治理的圭臬，它导致美国大都市区里地方政府层出不穷，形成“百纳被”现象；[1]与此并行不悖的是促使美国人又探索出住宅社区协会（Residential Community Associations，简称RCAs）这种邻里政府。[2]111960年，美国住宅社区协会仅有500个左右，至2015年则飙升至34万，涵盖全美约21%的人口。因此有美国学者认为，住宅社区协会的兴起，是美国近50年来住房市场和地方治理领域最为突出的现象，[3]1更有甚者认为这种与地方政府并行的“影子政府”蕴含着 “一场静悄悄的革命”。[4]iii有关住宅社区协会是否会取代市还是成为地方政府统筹解决大都市区问题的新搭档，业已成为美国学界争论的焦点。

一、 公民自治催生住宅社区协会

美国的建国历程是先有地方政府，然后才有州政府和联邦政府，换言之，公民积极参与地方治理是一种传统。19世纪30年代到北美考察的法国政治学家托克维尔就切中肯綮地指出：“美国绝没有这种情形，在那里，社会是由自己管理，并为自己管理……可以说，人民自己治理自己，而留给政府的那部分权力也微乎其微，并且薄弱得很，何况政府还要受人民的监督，服从建立政府的人民的权威。”[5]6364虽然美国在20世纪初成为一个城市化国家，但是其社会、文化、智力遗产还是促使人们追求小的、独立的、排外性的社区。在城市里，人们首先认同其所在的社区。[6]50换言之，公民参与是美国大都市区治理制度的基础，大都市区治理需要公民对地方事务的积极参与；"公民的同意"是大都市治理的必然内涵，而公民对其个人利益的界定中也含有对公共仅益也就是共和的追求；大都市区治理有多重维度的内涵，比如效率、经济和平等，但不能让任何一种价值观主导。大都市治理有多级结构，每级结构都有其相应的功能。[7]2759而在现实政策层面，美国联邦政府为了改变1920年后中心城市不断衰败而外围郊区欣欣向荣的局面，自20世纪40年代末开始，相继以分类援助（Categorical Grants）、一揽子援助（Block Grants ）和税收分享（Revenue Sharing）三种方式，开展对城市进行财政援助，对于刺激城市邻里社区意识的复苏、鼓励公民参与和邻里组织的发展，发挥了积极作用。[8]

上述历史传统和政策原因促成了当代美国在社区治理领域出现了住宅社区协会这样的准政府邻里组织。住宅社区协会是一种依据购房时居民跟地产开发商就居住区财产的条件、契约和限制（conditions， covenants and restrictions，简称CC&Rs）签订协议而自愿组成的组织。居民一旦购房即自动成为住宅社区协会成员，必须服从协会制定的监管章程，必须缴纳费用。作为回报，他们享受协会所提供的服务，使用协会提供的私人设施。它有三种类型，第一种是公寓业主协会（condominium）。在实践上每个公寓的业主享有所有公寓公共财产的一部分利益。但是，公寓住宅社区协会并不拥有任何共同财产；相反，协会为所有业主管理共同财产。住宅社区协会是公寓建筑的必然特征，因为没有一个人或一个组织会负责管理这份共同财产，有时甚至包括建筑物的外部。这种类型住宅社区协会占总数的54%。第二种是住房业主协会（homeowners）。这类协会擁有和管理公共财产，比如道路、街道、公共空间和娱乐设施。由于。拥有财产，所以它得向地方政府缴纳财产税。这类住宅社区协会占46%。第三种是合作式住宅社区协会。其成员并不拥有真实的财产，他们仅仅在拥有和维护某个建筑物的地块、设施的公司中存在一份利益。这种住宅社区协会最为稀少，仅占1%左右。就住宅社区协会的物质形态而言，又可以分为区域性的（territorial RCAs）和非区域性的（nonterritorial RCAs）两种。前者在规模上是区域性的，跨越许多住户，有明显的疆界，类似于市；创立此种住宅社区协会的契约包括强制性入会和针对房子或单间的费用；这种协会负责规范和管理共同地块，比如公共空间、娱乐设施、停车场、街道和人行道。后者则指那些摩天大楼或成套的个人公寓，它有部分区域性住宅社区协会的特征，但两者之间的最大区别是，非区域性住宅社区协会对公共土地和附属设施（尤其是街道）有很少的或没有责任。与地方政府不同，住宅社区协会并不按照一人一票原则对居住区事务进行表决，而是按照财产权分配选票。比如，四个人共同拥有一个住房单元，那么他们仅有一个选票；但假如某人拥有四个单元，那么他有四个选票。这是住宅社区协会的核心特征。endprint

住宅社区协会有四个基本功能。首先，它為业主提供了共同管理所有财产（如街道、停车场、网球馆、游泳池）的治理机制。第二，通过同外面的地方政府或公司签订合同，它提供诸如维护街道、收集垃圾、扫雪、修理草坪等服务。第三，它们向居民收取费用。第四，它们制定和实施那些监管居民行为的条件、契约和限制。另外，住宅社区协会的第五个功能即游说地方政府正在增强。由于地方政府影响住宅社区协会居民的税收、分区和服务提供，所以住宅社区协会会员经常游说地方政府官员，以保护和提高其利益。调查发现，住宅社区协会经常关注地方政府的决定并试图同地方政府首脑保持个人联系。它们所采用的战略可谓之“线人战略”，其目标是提前知晓可能为损害社区利益的政府决策过程，进而动员社区力量在政府决议成为正式立法之前进行积极应对。有些住宅社区协会还建立专门的委员会，定期同市政府首脑和部门领导进行联系。[9]

据美国政府间关系咨询委员会（Advisory Commission Intergovernmental Relations，简称ACIR）和社区协会研究所（community associations institute， 简称CAI）在1988年的联合调查，分布在城市中的住宅社区协会占总数的24%，分布在郊区的占62%，分布在农村的仅占13%。从地区分布来看，东北部占21%，南部占33%，中西部占10%，西部占36%。住宅社区协会基本分布在阳光带，尤以加利福尼亚州、佛罗里达州、得克萨斯州最为突出，而新泽西、纽约、弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马里兰和夏威夷州的住宅社区协会也为数不少。住宅社区协会所收取的年费从100美元至5000美元不等。[10]11据美国马里兰大学教授罗伯特·纳尔逊（Robert Nelson）2010年的最新研究，美国最大的50个大都市区里，一半的新住房都是按照住宅社区协会的模式设计建造的。[11]1

在社区层面，住宅社区协会的产生乃是房地产开发商、消费者和地方政府三种力量相互作用的结果。一些消费者偏爱选择同质性的社区居住，在这里邻里之间在种族、收入、生活方式方面趋同，还有许多休闲娱乐设施。房地产开发商投其所好，便为这些未来的购房者建造了诸如游泳池、俱乐部这样的设施。当然，房地产开发商这样做的技术前提是建筑规划上的改进，这就是1960年代地方政府开始倡导的规划单元开发（planned unit development，简称PUD），它避免了此前“甜饼切割机”（cookie cutter）式开发的弊端，这种老式的开发模式使得街道虽然连绵不绝，但各街道充斥着形态各异的房子，彼此孤立而且缺乏供人休闲娱乐的设施。相反，规划单元开发集中建房，楼房鳞次栉比井然有序，有宽敞的公共空间，还有大量娱乐设施。但在出售之前，房地产开发商便将诸多指定性条款写进契约里，明确了各种费用的收取，同时规定由一个由开发商和业主共同组成的专业委员会来管理协会。这样看来，住宅社区协会就是开发商用以向购房者证明一个机构会长期保护和加强所购社区财产价值的工具。总而言之，住宅社区协会是房地产开发商建立起来的，通过捆绑式条款创立了某种共同财产，为业主规定了权利和义务。对业主而言，它是一定范围内的邻里业主为提供集体性的物品和服务而形成的组织。

住宅社区协会发展迅速（表1），但直到1988年才引起美国政府的重视。是年6月，美国官方的政府间关系咨询委员会就住宅社区协会举行了两天的会议，次年5月出版了《住宅社区协会——政府间体系中的私人政府？》报告，首次以官方的形式正式承认了住宅社区协会的重要地位，并对其性质进行了初次的界定。[10]7月，该机构又出版了《住宅社区协会：针对公共官员的问答》报告，[12]就地方政府官员如何同住宅社区协会打交道进行了详细地指导。

表1美国住宅社区协会的快速增长

年份住宅社区协会数量住房（百万套）居民（百万）197010，0000.72.1198036，0003.69.61990130，00011.629.62000222，50017.845.22006286，00023.157.02010309，60024.862.02015338，00026.268.0资料来源：National and State Statistical Review for 2015.https：//www.caionline.org/AboutCommunityAssociations/Pages/StatisticalInformation.aspx（20170526）

二、 住宅社区协会的历史演进

“过去40年多年来美国的邻里社区私人化，既代表着美国地方政府发展的一个方面，也昭示着财产权演化的一个趋势”。[13]40回溯住宅社区协会的历史演进，有助于了解其性质，分析各种公私力量在其中的作用，以及城市规划技术的进步所产生的影响。

1910年至1935年是住宅社区协会的萌芽时期。1910年代尤其是1920年代，投资建设大型郊区住房的开发商不断增多，他们确立了严格且长久的捆绑式条款。同时他们也建造了更为舒适的娱乐设施，提供更优质的私人服务，并要求业主协会管理和维护。1935年至1963年是大发展时期，这是因为1935年成立的联邦住房管理署（Federal Housing Administration）的诸项政策发挥了不可替代的作用，这突出表现在两个方面。首先，它的住房抵押担保政策让开发商有充足的资金从事更多更大的房地产开发，让居民有更多的钱来买房；其次，它的许多政策间接促成了住宅社区协会的扩大，同时向规范化方向发展。比如，它鼓励大房地产开发商建造针对同一社会经济水平居民的房屋，使用诸如公园、运动场这样的公共设施，强烈支持和使用详尽的限制条款，建立艺术陪审团管理设计控制。1944年成立的退伍军人管理署（Veterans Administration ）仿效了住房管理署的做法。越来越多的房地产开发商意识到业主协会是居住区开发中不可缺少的内容。1944年城市土地研究所（Urban Land Institute）组成了社区开发商委员会，该机构强烈支持住宅社区协会并着手使之标准化和普及化。endprint

1960年代之所以成为住宅社区协会井喷式發展的起点，乃是此际多种因素综合作用的结果。首先，地方政府开始采纳了规划单元开发，由此地产开发商在设计和建筑房屋上获得了更大的灵活性，比如建设高密度的居住单位。更重要的是，规划单元开发概念下的监管灵活性，也促使市政府鼓励或要求开发商建立住宅社区协会来管理先前为地方政府负责运作和维护的基础设施。[14]872再从联邦政府的角度看，联邦住房管理署在1963年发行的《业主协会的规划单元开发手册》和城市土地研究所1964年发行的《业主手册》起了推动作用。联邦政府的其它做法也促成了公寓的兴盛。《1961年住房法》第234条赋予了联邦住房管理署对公寓进行抵押担保的权力，住房管理署立即着手起草相关法律推动公寓开发。1960年代，联邦住房管理署和退伍军人管理署都想方设法将住宅社区协会的控制权从开发商转移到业主手中的程序标准化。[10]100101然后从建筑工业的发展看。1960年代建筑工业也经历了重要变化，一些资金充裕的公司开始涉足房地产业，土地开发成为获利丰厚的产业，一些大型公司首次进入这个行业。那些先前未曾涉足房地产的公司，通过兼并、合并、联营，或者开设房地产分公司等形式，进军地产业。同时，许多建筑公司通过上市募得足够资金。大型地产项目更加有利可图。此际消费者行为也发生显著变化。过去几十年的相对富饶，加上抵押资金的易得，导致房屋拥有率的提高。19401970的30年间，美国住房拥有率由40%提高到62%。二战后住房市场的供不应求，至此时则演变成房地产商之间的激烈竞争。有能力购买新颖多样的豪华住房的个体越来越多，一些特定设施变革更加重要。消费者偏好如此重要，以至于1964年的一份调查发现，某些特定设施的有无，直接决定一个地产开发项目的成败。地产业的竞争和消费者偏好相互作用，结果导致一种现象的出现，即便是一般价格的开发项目里也配有游泳池、高尔夫球场、停车场、私人海滩、网球馆等设施。[15]与此同时，公寓开发的兴起让开发商以更低的成本建造公寓，同时建设更多的娱乐设施。开发商就打出广告，宣传业主在此种住宅社区协会里可享受众多的娱乐机会，而且房价合理适中。60年代正是二战后军人退伍后所生的孩子（即“婴儿潮”一代）步入成人的时期。他们在高涨的房价面前，不得不改变父辈那种独门独院的居住习惯，选择公寓居住。与此同时，应该看到19401970年是美国种族关系巨变的时代。在这30年间，美国黑人人口的地理分布发生了极大变化——40多万黑人从南部农村迁徙到北部和西部工业地区；还有相当多数量的黑人迁徙到南部的工业城市。到1960年代末， 南部的黑人人口由占美国黑人人口总数的71%减少到53%，而黑人城市人口比例则从不足50%增加到80%以上。[16]这些黑人的进驻，让许多北部城市，如底特律、芝加哥、克利夫兰、宾夕法尼亚等城市的黑人人口大幅度增长。这客观上促成了黑人民权运动的兴盛，但随着1965年《选举权法》的颁布，种族歧视在法律上已经被禁止，于是白人大规模地逃逸到郊区，组成高度同质性的郊区。最后，就社会思潮而言，1960年代末兴起了分散化（decentralization）运动，该运动尤其强调政治权力的分散、社区控制乃至邻里政府，其政治理念有两条：第一，重申对于小政府和直接民主的美国传统；第二，在城市社会发生巨变的背景下，追求社会正义、民主、自由和政治权力再分配。[17]

1973年以后是重构期。这一时期的特征是公寓开发大量出现，结果导致住宅社区协会所在社区的小型化。另外，住宅社区协会的目的也发生转移，其重点是维护共同财产，而在提供服务或实施限制条款方面减弱了。为了适应住宅社区协会的进展，1973年城市土地研究所和国家住房开发者协会联合组建了社区协会研究所。该机构自成立起，便发行各种小册子，为住宅社区协会的管理和经费建立标准，澄清开发商、租房者、购买者和地方政府的角色。在它的推动下，许多开发商将协会管理专业化了。这一时期里，联邦抵押协会和联邦住房贷款抵押公司对住宅社区协会的影响加大。同时，开发商也减少了对娱乐设施的提供。

如上所述，作为住宅社区协会喉舌的社区协会研究所的发展壮大也可以视为住宅社区协会历史演进的缩影。它标榜能通过教育项目、专业设计、研究、网络化运作等方式塑造富有生机、善于应对、强大富足的社区，提升社区管理人员的治理能力。它所发行的《公共政策》（public policies）对社区管理的方方面面进行了详尽地指导。1982年研究所设定了专业社会协会经理（PCAM）职业，1993年发行了第1期《社区管理》杂志，1997年研究所网站运行，1999年创立了社区协会出版社，2003年设立了社区担保和风险管理专家职业，2010年会员达到3万。社区协会研究所宣称它能帮助住宅社区协会实现八种目标，即保护住宅社区协会的利益、帮助协会委员会提高管理协会的能力、帮助营造良好的关系网络、提供及时的建议、造就优秀的社区管理人员、促使社区管理人员事业飞黄腾达、深化社区居民的知识、拓宽社区居民的思维。

今天，住宅社区协会的数量上达到30多万个，以其飞速的发展速度和不断蔓延的势头给人以触目惊心之感。它提供基础设施，改变了美国城市的空间景观，作为门禁社区又激发了自成一格的观感，因此直接刺激了美国地方政府更为审慎地处理土地监管问题，[18]间接促动美国学界关于大都市区治理的辩论走向深入。更重要的，在社区管理层面引起了透明与效率的辩论，[19] 在地方治理领域也引发了住宅社区协会是否等同于市甚至或取而代之的大辩论。[20]

三、 住宅社区协会的影响和走向

住宅社区协会本来产生于城市，是新形势下美国人探索地方自治的新实践；但随着规模的不断扩大，有关它是否会取代城市成为学界的争论焦点。住宅社区协会的支持者认为它提高了地方自决权和社区控制，更好的土地利用效率，更有效和更舒心的服务，更稳定的土地价格，更有吸引力的邻里关系。因此有些老旧衰败的社区也效法，比如，1970年初期，圣路易市的沃特曼社区在面临犯罪猖獗、吸毒泛滥、娼妓横行、设施老化的窘境时，一些有识之士振臂高呼倡导成立住宅社区协会来振衰起弊，得到大家的响应。住宅社区协会建立一年后，社区果然实现了安定和睦。[10]64所以，现在罗伯特·纳尔逊呼吁将住宅社区协会作为拯救大都市区内城衰败的良药，[21]从住宅社区协会近50年有增无减的势头来看，他的建议或许是不错的选择；他甚至热情洋溢地认为住宅社区协会具有取代市的可能。[13]44452011年美国《公共管理评论》（Public Administration Review）专门召开了一场关于住宅社区协会的讨论会，会议的召集人、亚利桑那州立大学的芭芭拉·麦坎贝（Barbara Coyle McCabe）大声疾呼，住宅社区协会的飞速发展已经到了让学界不得不予以重视的阶段了。包括罗伯特·纳尔逊在内的近10位专家与会，他借此提出新观点，认为住宅社区协会将成为美国城市治理的主力，而常规地方政府可以由此抽身去从事统筹规划以实现大都市区治理的艰巨任务。[22] 他显然认为住宅社区协会应当与常规地方政府“各司其职”“各尽其能”地服务于大都市区治理。endprint