开放大学发展的困境与出路

卢 悦

(镇江高等专科学校 安全保障与后勤管理服务中心，江苏 镇江 212028)

开放大学是在原广播电视大学基础上建立的新型大学，它以现代信息技术为支撑，面向全体社会成员举办高等学历继续教育、社区教育和职业培训，服务终身教育体系构建和学习型社会建设[1]。目前开放大学在办学思路、办学体系、办学环境等方面仍存在一些问题，这些都促使我们对今后开放大学的发展建设进行更深层次的思考。

1 当前问题产生的影响因素

1.1 管理体制的局限性

开放大学是一个由国家级总部、省级分部、地市级学习中心、行业、企业与学院共同组成的教学和管理体系，多层级、大范围、广角度的系统办学是开放大学的显著特色，有着其他学校无法比拟的系统优势，但在实际运行中由于体制的局限尚存在一些问题。

在系统整体运行过程中，系统内部各级办学单位都是独立法人单位，他们之间仅仅是业务指导关系，而涉及人财物的行政事务管理权归属各地区的教育行政主管部门。作为体系办学基石的地市级开放大学都是按照国家和省级开放大学设计好的办学模式进行工作，有统一的教学计划、教学大纲、教材，统一进行考试，有统一的评分标准，这些在一定程度上保障了系统整体的办学要求。但在实际运作中，由于各办学单位的管理水平参差不齐，这种多层级的办学方式暴露出的体制性障碍因素也很多，如行政化色彩较重、管理方式不灵活、支持服务不到位等，制约着整个系统的管理效率。校与校之间的交互信息在上传下达中也会存在失真的情况，上层决策层如果不能及时了解基层单位的实际情况，往往不能提供及时、有效的服务指导，易造成管理的脱节和偏差。上级办学单位要以发展的理念、开放的视野、合作的模式、理性的思维来协调各级开放大学之间的关系，实现多方合作、利益共赢，充分发挥各级开放大学的自身优势和办学积极性。

1.2 办学目标的差异性

国家开放大学和省级开放大学在试点项目推进中，积极加强内涵建设，努力提高教学质量、赢得更好的社会声誉。基层办学单位考虑更多的是在办学中所能获得的直接经济利益，对于长期的非经济利益兴趣不大，往往只关注以招生数量为表征的办学规模的扩大，较少关注教学质量，忽视教学过程，轻视支持服务。这种现象在某些县区级开放大学尤为明显，其办学规模虽不断扩大，但教学质量、社会地位和品牌声誉却不升反降。在以需求为导向、以规模为评价、以效益为考核的教育市场，如果每一个参与单位都从自已的立场出发，努力满足自己的利益诉求，特别是这些利益诉求与开放大学的办学理念与目标不相适应，就会影响整个开放大学系统的办学质量。这种变化速度虽然比较缓慢，但如果管理层没能对此予以足够重视，不及时采取某些修正措施，开放大学办学绩效会越来越差。开放大学要从顶层设计开始，统一办学思想，明确办学目的，充分考虑地方开放大学的办学诉求，在系统内建立高水平的绩效标准，进行经济效益和社会效益的双重考核，调控成员单位办学方向，摒弃只关心数量、不关心质量的短视行为，凝聚开放大学办学系统整体合力。

1.3 教育市场的竞争性

随着教育改革进程的加快，教育市场准入门槛逐渐降低，在成人教育方面，各校之间的竞争也愈加激烈。开放大学所实施的远程开放教育属于成人教育，受到其他竞争者的冲击，市场份额逐渐缩小。为了稳定市场，争取生源，开放大学对此类的竞争不轻易触动价格底线，但市场上参与竞争的各类学校之间还是打起价格战，造成教育的价值无法真正体现，某些办学机构甚至采取不良竞争手段，造成整个教育市场的混乱，不利于成人教育市场的长远发展。要打破这种困境，单靠竞争者之间的相互协调已无法解决，亟需来自外界的强力，特别是来自政府层面的政策调控，即建立统一的教育质量评估制度和学习成果认证制度，启动成人教育市场进入退出机制，加强办学行为的规范管理。

2 开放大学发展的内部策略选择

2.1 改善运行机制

开放大学是由国家开放大学、省级开放大学、地方开放大学组成的一个金字塔状的办学系统。其中，国家开放大学或省级开放大学主要起宏观指导作用，地方开放大学具体组织各类学历、非学历办学和社区教育项目。这种延续了传统广播电视大学分级办学、分级管理、分工协作的运行机制，在广播电视大学发展时期进行规模化办学时发挥了一定的作用。但是，随着开放大学建设的不断深入、新的业务项目的增加，各地区的开放大学本身性质发生了变化，由原先单纯的下属分校变成了同地区内政府部门、其他教育机构、合作单位组成的教育综合体。在这一新形势下，开放大学系统内的管理运行应以新的“办学联盟”形式逐步代替原先的办学系统，重视开放大学系统的整体运作，引入合作理念，加大支持力度，优势互补，建立利益共享、责任共担的利益共同体，只有这样才能更好地实现办学的整体目标。在办学思路上，应凸显国家和省级开放大学的引导地位，在政策设计、资源配置、利益分配、人文关怀等诸多方面向地方开放大学予以倾斜[2]。地方开放大学应最大限度地维护、发展和壮大联盟，形成各自区域内的办学凝聚力，打造集团品牌效应，从而保证开放大学整体工作的可持续发展。

2.2 加强队伍建设

办好开放大学，人才是关键因素。校内，我们应加强四支队伍的建设。第一，加强熟悉开放大学业务、具备较高职业道德素质、精干高效的管理人员队伍建设。要关心一线管理人员，给他们提供良好的发展空间，保证队伍的稳定性。第二，加强结构合理、精干敬业、能充分运用现代信息技术提供个性化服务的教师队伍建设。在实际工作中，可以围绕课程建设和学习支持形成两个工作团队，分别赋予两个工作团队不同的工作重点和发展方向，要求他们相互支持，共同支撑起开放大学教学与服务的主梁。第三，加强具备创新能力、科研理论水平较高的科研队伍建设。各级开放大学要注重科研队伍的培养、科研项目的推进，让科研工作在开放大学建设过程中起到引领与推动作用。第四，加强能够承担信息化建设、能满足远程教育平台应用需求、能提供技术保障的技术人员队伍建设。新时代信息技术更新速度更快，能够第一时间熟练掌握最新的信息技术将会大大提高开放大学的工作效率。

校外，要注重加强兼职教师、客座教授队伍的建设。聘请各行业精英人才为兼职专家，请他们从专业化的视角指导教学工作，丰富教学内容，保证教学质量，各行业精英提供的最新行业信息可为学校制订具体教学实践方案提供现实依据。同时，充分利用普通大学比较成熟的优势专业教学团队、企业集团里较为成熟的技术团队、科研单位里的研发团队，将他们的信息录入开放大学的人才资源库，广泛开展校际合作、校企合作。

2.3 树立质量意识

开放大学能否生存、能否走出一条具有中国特色的现代终身化学习发展之路，成为一所最终被教育同行和社会认可的新型大学，其决定性因素在于开放大学自身的办学质量。开放大学经过几年的发展，整体办学实力已经有了明显提升，但离建设目标还存在一定的差距。只注重经济效益而忽视办学质量的短视行为，只会破坏开放大学辛苦树立的良好社会形象。对于开放大学而言，现在的每一项工作都任重而道远，要逐步缩小与建设目标的差距，以更宽广的视野关注区域经济对人才需求的趋势，树立全员质量意识，不断提高自身的办学实力，建立适应开放大学特点的质量标准和质量保障监督体系。要扎实地走内涵式发展道路，在量的扩张和质的保证之间做到统筹兼顾，促进质量、规模、结构、效益的协调发展，全面推进办学质量的提升[3]。要抓好教学辅导质量与支持服务质量，在导学、助学、教学、评学、促学、督学六大环节上狠下功夫，练好内功，让学生真正能“学到真本事，交到真朋友，获得真文凭”。

2.4 推进文化建设

开放大学的文化建设是构成其核心竞争力的重要组成部分，是开放大学可持续发展的根基。开放大学的文化建设要从传统高校的大学文化中汲取营养，但更要体现现代远程高等教育办学主体的特色，比如开放性、创新性、网络性、包容性、多样性等，形成特色鲜明的开放大学价值体系。校内，可以组织学员参与各项活动，让他们在学习知识技能的同时，感受浓厚的人文氛围，以更好地融入开放大学的大家庭。校外，开放大学应积极参加各项社会活动，在展现开放大学服务为民的办学宗旨的同时，潜移默化地进行文化宣传，体现开放大学包容性、创新性和责任性等特点。推进开放大学文化建设，打造特色办学品牌，从而赢得社会良好声誉将是开放大学建设的一项长期任务。

3 开放大学发展的外部策略选择

3.1 创新办学体系

分级办学、分层管理的系统办学一直以来是广播电视大学的办学特色，在以往广播电视大学发展壮大中曾起到积极的作用，但存在体制庞大、不够灵活的缺点，延续到现在的开放大学办学，原先的办学系统就不能完全适应新时代开放大学发展的需要。站在全民教育、终身教育的高度来审视，开放大学的办学体系应该是一个全新的、开放的、包容的办学大体系，除了原先国家开放大学、省级开放大学及其下属的地方开放大学构成的体系框架以外，还应增加政府机关、普通大学、企业、科研单位等，建构一个开放的、良性互动的、适应学习者多样化学习要求的、有现代远程教育优势的开放大学体系，诸方参与，合作共赢。各级开放大学办学单位的作用体现在教学能力建设、学习支持服务等方面；政府的作用体现在为开放大学办学提供强有力的政策支持，对教育资源进行宏观调控，促进教育资源的整合；企业的作用体现在以市场为导向，引导开放大学的人才培养方向；合作的普通大学和科研院所的作用体现在发挥丰富的高水平教育资源的作用，为开放大学体系提供充分的外部保障和理论指导。

3.2 加大融合力度

3.2.1 教育类型的融合

2014年6月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)提出“中职高职衔接、职教普教沟通、体现终身教育理念”的目标与任务。2016年教育部印发的《教育部关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)明确提出要“加快高等教育与现代远程教育有机结合”。促进中职教育、高职教育、成人教育、远程教育的融合发展，既是国家层面的政策要求，也与开放大学的办学理念相符。要建设具有鲜明区域特色的开放大学，就必须破除传统思维定势的影响，从自身办学实际情况和现实条件出发，勇于创新实践，推动各类教育的融合发展，打造开放大学的办学特色。

3.2.2 教育手段的融合

开放大学作为一种全新的大学办学形式，一直将前沿信息技术的运用和掌握作为自身的教育手段，积极探索适应信息社会、知识社会、学习型社会的有效学习方式，不断改进和提高自己的教育方式，开展集学习资源、学习活动、学习测评于一体的网络课程建设，完善教学、教务、学籍、考试信息化管理平台的应用与维护，提高教师和学生使用信息技术手段的能力。开放大学在今后的办学道路上必将随着信息技术的进步而取得长足的发展。

3.2.3 教育成果的融合

仅有教育类型和教育手段的融合，不足以构建人才培养的“立交桥”，不同教育成果之间能够做到横向沟通、纵向衔接，才能真正做到融合。首先，可建立并完善学分银行制度，吸纳其他教育机构参与学分银行建设，共同设置各类教育学分标准，制订弹性学制以及学分积累制度，作为教育成果认证和转换的基础。其次，建立学分存储及转兑换制度，建立不同学校、不同类型的学分转换，消除学历教育和非学历教育之间的隔阂[4]。

3.3 推动多元合作

3.3.1 积极争取政府的支持

基于开放大学在学习型社会、终身教育体系构建中的重要使命，开放大学的建设已成为改善民生、促进人本发展的社会工程[5]。在开放大学建设中应积极争取政府的支持，使其将开放大学建设纳入政府社会事业发展规划和教育中长期规划，赋予开放大学必需的办学自主权，制订相关政策，提出措施要求，在调动、整合、利用地区内社会资源方面发挥重要的引导力，加大对开放大学项目的经费投入，统筹协调相关工作。

3.3.2 积极与其他普通大学进行合作

开放大学与普通大学在办学体系和发展模式上各有不同，但从服务于构建全民学习、终身学习的学习型社会的目标来看，两类学校的追求是一致的。开放大学应加强与普通大学的合作，扩大学校教育的开放性和包容性，在专业、课程、资源建设等方面与之进行交流共享，利用普通大学在人才、科研、资源等方面的办学优势，统筹教师力量，打造教学团队，推动开放大学办学能力和水平的提高。

3.3.3 积极与行业企业等社会力量进行合作

开放大学应根据市场需求积极吸纳社会力量参与开放大学建设，在行业、企业里设立学习中心，鼓励社会资金、设备、技术等投入，共建产学研基地，促进开放大学教学与实践的无缝对接，拓展职业教育和职业培训功能，服务于地方经济发展，凝聚各方合力共建开放大学。

3.4 做好资源建设

开放大学应成为学习型社会建设中重要的开放教育资源载体和社会成员获取学习资源的主流渠道。开放大学建设“一站式”的开放大学资源门户，可以为社会成员提供所需的各类学习资源，满足他们的多样化需求。可以从以下三个方面着手具体运作： 1) 从人才培养目标和开设专业特点出发，制定自主性资源建设策略，努力实现教育资源向课程应用资源转化。2) 引进国外优质学习资源或与国外合作建设优质学习资源。3) 协调各类社会力量，实现资源的共享及有效利用。

协调各类社会力量应做到以下几点： 1) 对普通大学优质教育资源实行共享性整合，有效利用普通大学优质教育资源，对全体社会成员开放分享。2) 在开放大学的办学区域内，对已有的社会教育资源进行区域性整合。随着社会学习化进程的发展，提供终身教育和继续教育服务的机构越来越多，既有政府主导的社区大学等机构，也有依托行业成立的各类学习型组织或单位，如何将这类学习资源进行更好的整合，发挥本区域资源的整体效能，需要政府的统筹安排，也需要各方的合作协调，这是资源建设的重点也是难点。

4 结束语

随着社会的发展和进步，“开放、灵活、全纳、终身”将是所有大学的发展方向[6]。开放大学的成立和发展已经被时代赋予特殊的历史使命。在实践终身教育的学习新理念、推行多元包容的教学新模式上，开放大学已经迈出了坚实的脚步，也终将会在办学体系、运行机制、管理体制的改革创新中找到自己的发展出路。