美国波托马克政策研究所特色初探

■ 王小理

中国科学院上海生命科学研究院 上海 200031

美国波托马克政策研究所（PIPS，下文简称波托马克所）成立于1994年，是一家独立的、按照美国《国税法》501(c)(3)条款运作的非营利性公共政策研究机构，主要办公地点位于弗吉尼亚州阿灵顿市（在匡提科海军作战实验室也有办公地点），除特定军方严格定向需求外，主要针对一些社会面临的关键科技问题展开探讨，如新兴国家安全威胁、具有国家安全意义的科技预测等[1]。波托马克所规模较小，正式员工约40人，各类研究员（含兼职研究员）约90人，年度预算不详。

与美国兰德公司等老牌智库相比，波托马克所成立时间不算悠久，但经过长期深耕细作，已经成为业界有一定影响的防务智库。值得一提的是，在业界享有盛誉的“混合战争”概念①2007年12月，美国陆战队退役中校、美国波托马克政策研究所研究员弗兰克·G·霍夫曼，出版专著《21世纪冲突：混合战争的兴起》（《Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars》），认为未来战争形式将是一种融合多种形式的“混合战争”。“混合战争”思想敏锐地发现了正在出现的新型战争。目前，其部分思想已经被正式纳入美国军方官方文件。提出者美国陆战队退役中校弗兰克·G·霍夫曼，也是波托马克所研究员[2]。该所对中小型防务智库建设具有启示价值，但由于其运行信息曝光率较低（这在某种程度上或许是该所刻意为之）、业务相对聚焦，对其运行机制罕有中外文公开报道[3-5]。本文旨在对其进行初步介绍和领域特色分析，供进一步深入研讨参考。

1 波托马克所基本情况

1.1 研究所使命

21世纪，越来越普及的前沿科技给许多领域带来了众多变化，深刻影响人类生活，其造成的负面影响可能超越技术本身的正面影响。该研究所的使命是：确定并引导社会面临的重大科技问题的讨论，研究制定重要的科技政策选项，并确保它们能够在政府和业界得以实施。

1.2 建所原则

坚持独立性和参与性的统一。既坚决秉持客观和可信态度，独立于任何联邦或国家机构。波托马克所的格言是“诚信服务”，对客观事实恪守不渝。同时，寻求与类似组织以及行业、学术界和政府的广泛协调，与国会及行政部门紧密合作。

1.3 主要研究领域和核心竞争力定位

波托马克所的研究领域为：科学技术预测；科技政策；国家安全；运筹学；恐怖主义和不对称威胁；新兴威胁和机遇；网络安全；神经技术和伦理。

波托马克所的核心竞争力定位为：提供战略规划和专业知识；对新兴技术进行机遇分析与评估；科技项目的规划、设计与实施；科技实验、试验、示范、概念与设计；基于概念的研究；战略沟通。

1.4 客户和服务对象

该研究所主要客户和服务对象包括：美国国会、白宫、海军、空军、国家科学基金会、国防高级研究计划局、国土安全部、国家航空航天局以及其他政府部门和产业部门。需要指出，该机构的成立初衷部分与承担美国国会原下属技术评估办公室（OTA）相关职能相关[6]。

该所下属新兴威胁和机遇中心当前服务对象为：海军水面作战中心；爆炸物处理科技指挥总部；海军陆战队战斗实验室；海军研究办公室；军事地理信息中心；国防高级研究计划局；海军陆战队装备与后勤办公室等。

1.5 智库产品

该所智库成果主要是各类研究报告、正式论文、专著图书、公开宣传资料等。该机构网站提供了大量的产品信息，比较知名的包括：《科学技术工程和政策研究》（STEPS）系列公开出版物、《北约：从区域安全向全球安全提供者转变》报告②Yonah Alexander and Richard Prosen. NATO: From Regional to Global Security Provider. Lexington Book, 2015.、《最佳可用科学：用于科学主张评估的基础测量》③A. Alan Moghissi, Michael Swetnam, Betty R. Love and Sorin R. Straja. Best Available Science: Fundamental Metrics for Evaluation of scientific Claims. Potomac Institute Press, 2010.专著、《神经伦理学的科学和哲学视角》④James Giordano, Bert Gordijn. scientific and Philosophical Perspectives in Neuroethics. Cambridge University Press, 2010专著、《跳出禁锢、面向未来：战士与科学家关于未来战争的对话》会议报告⑤Out of the Box and Into the Future: A Dialogue Between Warfighters And Scientists On Far-Future Warfare. http://www.potomacinstitute.org/fellows/53-publications/studies/695-out-of-the-box-and-into-the-future-a-national-security-forecast等。

2 军人出身的杰出人才影响研究所使命和业务

作为一家防务智库，波托马克所所属研究人员与军队或国防界存在众多关联，其核心人物均具有较强的军事背景。这一点在两位高管的履历中有明显体现。

2.1 董事会主席兼首席执行官——赋予该所使命并奠定基础业务领域

董事会主席、现任研究所首席执行官迈克尔·斯威特纳姆（Michael Swetnam）于1994年协助创立波托马克所。他也是美国参议院情报特别委员会技术咨询小组成员。

从其工作经历和职业历练看，斯威特纳姆长期在海军服役，在中央情报局、国家安全局、布什政府外交情报顾问委员会、国防科学委员会反恐工作组和反恐战争情报支援工作组等要害部门工作过，具有丰富的军队、战略情报系统工作经历、资政经验和人脉资源，这为其创办和运营波托马克所奠定了丰厚资源基础。在某种程度上，由于斯威特纳姆长期关注国家安全和战略情报领域，使得该所的主要业务或核心业务也是围绕海军、情报和反恐等国家安全相关领域展开。斯威特纳姆虽然行伍出身，但情报部门履历使得其颇为重视和善于与学术界合作，他参与编撰多本专著，例如：《基地组织：9/11十年之后》（《Al-Qa’ida:Ten Years After 9/11 and Beyond》）、四卷本《网络恐怖主义与信息战》（《Cyber Terrorism and Information Warfare》）、《奥萨马·本·拉登基地组织：恐怖主义网络的概况》（《Usama bin Laden’s al-Qaida: Profile of a Terrorist Network》）、《最佳可用科学：进化、分类和应用》（《Best Available Science: Its Evolution, Taxonomy, and Application》）等。

2.2 评议委员会主席：引进国防科技咨询界的顶级智库专家

波托马克所设有类似于学术委员会的研究所评议委员会。美国海军陆战队退役将军阿尔·格雷（Al Gray）担任该所评议委员会主席、董事会成员兼高级研究员。格雷于1950年加入海军陆战队，现任海军军事学院院长（私立），美国海洋青年基金会主席等。

与斯威特纳姆相比，格雷更属于真正的老资格国防咨询专家，而且在军事行政系统和国防咨询系统都有极其完整的履历和出色表现，在职业生涯顶峰时期更是造诣不凡。格雷于1987—1991年任美国参谋长联席会议成员，是海军陆战队第29任指挥官，也是里根总统和布什总统的顾问。在担任海军陆战队司令期间，他制定并发布了“海军作战哲学”，为海军陆战队实施了新的远期战略规划流程，成立了海军陆战队大学，并实施了其他长期变革。格雷还曾服务于国防科学委员会、国防特种作战咨询组、国家安全局科学顾问委员会、国家侦察局黄金队、国防行动支援办公室咨询小组，担任海岸作战高级概念示范技术主任，并曾担任多家上市和私营企业董事会主席兼首席执行官。他也是国防情报学院（现为联合军事情报学院）战略情报荣誉博士学位的第一位获得者。以格雷这样的资历和能力，对于业务主要围绕海军、科技和国家安全的智库机构而言，担任评议委员会主席可谓正合适不过。

此外，为表彰国防科技智库领域杰出人才，波托马克所还设立社会性科技奖励“导航奖”，进一步扩大社会影响、构建杰出人才关系网络。

3 主要咨询业务组织架构围绕领域特色做文章

3.1 顶层业务组织原则：建立智库咨询与学术研究的纵向有机联系

波托马克所宣称，该所实施矩阵化的项目组织体系——战略项目分析研究与概念（Strategies, Programs, Analyses, Research, and Concepts，SPARC），将研究所的发展战略一层层分解，先转化为符合发展理念的智库咨询项目，再将项目执行分解为更底层的分析和研究，最终落实到概念上。从某种程度上，这也揭示了该所的咨询业务与学术研究之间的桥梁关系。

鉴于该所人员规模适中，为使用灵活的方案来解决客户各类咨询问题，并为适应学术化建制，该所的咨询项目不是随机组织人员开展，而是从所内主体咨询队伍——专职科技政策研究部门抽调人员进行某种程度上的“混搭”。管理评价“混搭”的标准主要有4项：定制化小组、反应敏捷；质量至上、保持连续性；重大产出；考虑成本效益。这些导向指标最终决定了波托马克所响应客户咨询需求的灵敏度和组织效率。

3.2 主要咨询业务部门：各有学术侧重和智库产出

波托马克所主体咨询业务由科技政策研究部下属6个学术中心组成，为包括美国政府在内的广大客户群体制定科学与技术政策建议。另外，还设有“重要基础设施技术与后勤中心”，致力于产业供应链安全评估。

3.2.1 革命性科学思想中心：持续关注未来重大科技问题 革命性科学思想中心（CReST）的定位是：科技政策问题研究咨询的核心力量，向公众和政府官员普及有关未来科技最紧迫的问题，就未来科技发展方向提出新思路、制定科技突破实施战略，并提供重要的科技政策选项，包括国家安全、国防举措和科技预测方案等建议。

为适应上述定位，在人员能力方面，革命性科学思想中心（CReST）由波托马克所的正式员工和其他兼职研究员组成，其人员具有不同的学术履历背景，确保能从科学和政策角度出发，对未来科技形成更加全面的观念。同时，CReST组织相关政治、法律和社会问题论坛，向公众和决策者提供信息交流平台。

主要智库产出包括：CReST主旨思想系列（CreST keynote），如《神经科学的伦理问题——从政策到科学与法律》；CReST大胆建议系列（CReST bold ideas seminar），如《气候变化和人类健康——未来预见》；重要报告系列，如《大设想：新一届美国政府的科技政策建议》⑥Center for Revolutionary scientific Thought. Think Big: Science and Technology Policies for the Next Administration.Potomac Institute for Policy Studies, 2016.《智能的复杂性》⑦Michael Swetnam, Robert Hummel, Charles Mueller, Paul Syers. Intelligence Complexity. Potomac Institute for Policy Studies,2016.等。这些产品或回应重大时代问题，如神经科学伦理问题、气候变化与人类健康议题；或针对重大社会政治事件，前瞻性地提出针对性建议，如国防部改革等；或提出新的理论概念，如将情感引入智能研究等，其观点颇有可圈可点之处。

3.2.2 适应与创新中心：持续性关注颠覆性创新的应对和利用 适应与创新中心（CAI）的定位为：确认并定义对潜在颠覆性创新的防御能力，帮助高级防务领导人员解决由复杂和不确定的安全环境所造成的棘手问题。

为适应这一使命和定位，该中心更多采取了开放性创新和差异化创新的原则理念，例如：不局限于传统方式来获取用于军事创新与适应的资源；坚持商业领域的进步有助于推动适应与创新的发展等。

该中心网站显示，其多次深度参与重大军事活动组织试验，但其主要智库产品未见详细公开报道。

3.2.3 监管科学与工程中心：持续性关注科技治理特色咨询 监管科学与工程中心（RSEC）的定位为：鉴于当前“美国政府监管体系的效率低下”，有必要考虑将监管科学的应用纳入到监管过程中。由于监管体系对于科技发展应用具有举足轻重的作用，波托马克所打造的监管科学与工程中心在科技治理方面扮演着独特的角色。与美国其他国防科技智库相比，鉴于其独特的方法创新和学术积累，监管科学与工程中心很有可能发展成为波托马克所潜在业务增长点。

监管科学与工程中心的主要工作思路为：通过将最佳可用科学和工程实践纳入政策建议过程，从而实现影响政府监管过程；建立和维护关于制定监管政策科学知识的综合数据库，并拥有现行监管基本做法的历史档案；创造各类项目和机会，进一步增强对监管科学与工程的理解和应用；为所有试图实施监管科学的个人或组织提供必要资源。

更重要的是，为充分区分科学主张有效性、实用性和适用性，进而有效辨别重大科技进展或突破的意义并进行智库思想的准确传播，监管科学与工程中心进行了方法论方面的创新。例如，提出“最佳可行科学”（BAS）概念，并研发“科学主张评估计量”（MESC）操作方法，提出科学主张或断言，可分为4个不同的类别：个人意见、灰色文献、同行评议科学成果、共识科学。监管科学与工程中心也明确指出，灰色文献是政府机构、游说团体和想要推广特定理念的群体（例如智库）最喜欢使用的类别，而其可靠性“在绝大多数情况下不符合科学可接受性的要求”，必须对重大科技概念保持科学理性。

3.2.4 神经技术研究中心：针对新兴科技领域的智库团队 神经技术中心（CNS）的定位是：预测与新兴神经技术相关的法律和社会问题，并就这些问题提出建设性、中立和深入的分析建议。同时，该中心为专业人士和公众提供一个能够进行理性思考的论坛平台，还与研究界合作，进行有关神经技术研究和应用的分析和咨询。

该中心主要采用的方法和手段为：研究——致力于促进对神经技术的重点、用途和影响的理解，特别是本领域内出现的与法律和社会相关的问题；举办讨论会/研讨会——举办讲座和研讨会等活动，以解决神经技术的发展问题；发布简报——向决策者和公务人员通报与神经技术的发展和实施有关的新兴科学、法律和社会问题；发行出版物——出版神经技术各方面的文献，有专著、专业期刊文章等。

该中心主要智库产出包括：《从数据到知识视角下的神经科学：打造个性化医学》⑧From Data to Knowledge in Neuroscience: Building Towards Individualized Medicine. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《神经技术未来研究2015》⑨Trends in Neurotechnology August 2015. Potomac Institute for Policy Studies, 2015.《美国未来前沿：征服意识》⑩America’s Next Frontier: Conquering the Mind. Potomac Institute for Policy Studies, 2014.《神经技术：增强大脑与重塑社会》[11]Neurotechnology: Enhancing the Human Brain and Reshaping Society. Potomac Institute for Policy Studies, 2014.以及《神经技术趋势》[12]Neurotechnology Futures Study. Potomac Institute for Policy Studies, 2013.等。这些报告有助于形成更理性、更有意义的对话，促进神经技术在学术、管理、产业界、立法和司法界中的知识传播。

3.2.5 网络安全中心：针对新兴科技领域的智库团队 网络安全中心的定位为：主要开展具有重大影响的《网络安全指数》（《Cyber Readiness Index》）编制工作，建立网络安全业界影响力。目前建立网络安全指数编制方法CRI2.0版本，可以对一个国家应对特定网络威胁能力进行评估和测量。“没有网络安全，就没有国家安全”。美国作为信息科技大国，深谙其中攻防之道。波托马克所设立网络安全中心，也是积极回应愈演愈烈的网络安全挑战以及随之而来的咨询需求的主要手段。

主要智库产出包括：编制有《日本网络安全指数》《法国网络安全指数》《意大利网络安全指数》《英国网络安全指数》《德国网络安全指数》《印度网络安全指数》《美国网络安全指数》《荷兰网络安全指数》《中国网络安全指数》《俄罗斯网络安全指数》以及《阿拉伯地区网络安全指数》[13]网络安全中心国别指数系列报告网站：Cyber Readiness Index Country Profiles. http://www.potomacinstitute.org/academiccenters/cyber-readiness-index.等。

3.2.6 国际恐怖主义研究中心：基于现实重大需要和历史咨询经验 国际恐怖主义研究中心的定位为：监测当下和将来的恐怖主义威胁；制定政府和民间层面的应对策略；与决策者、学术机构、产业界、媒体和公民组织进行持续沟通；资助有关重大问题的研究计划，特别是关于技术政策的研究计划，并分享研究成果。

恐怖主义研究既是美国面临的频频发生的恐怖活动现实防控需要，也是波托马克所立所起家的看家本领。因此，作为学术和咨询界的一员，波托马克所宣称“有责任和义务参与到国际行动当中，遏制恐怖主义的流行”，将恐怖主义研究作为特色领域。

该中心主要智库产出包括：公开专业学术出版物《恐怖主义》（《Terrorism: An Electronic Journal and Knowledge Base》）、报告《预防大规模杀伤性武器：十大视角》[14]Preventing WMD Terrorism: Ten Perspectives. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《生物恐怖：以往经验和未来展望》[15]Biological Terrorism: Past Lessons and Future Outlook. Potomac Institute for Policy Studies, 2017.《打击恐怖主义：情报角色》[16]Combating Terrorism: The Role of Intelligence. Potomac Institute for Policy Studies, 2016.以及《军队在打击恐怖主义中的角色》[17]The Role of the Military in Combating Terrorism. Potomac Institute for Policy Studies, 2016.等。

3.3 体制内与体制外的研究力量“混搭”：新兴威胁和机遇中心

波托马克所隶属的新兴威胁和机遇中心（CETO）是独特建制，也是隶属于海军陆战队的内部智囊团，于2000年11月成立，由美国参议院武装委员会新兴威胁和能力小组委员会指导。CETO位于弗吉尼亚州匡蒂科，作为海军陆战队远景局远景评估部门的一个独立分支机构，致力于研究新思想和新概念，直接向海军陆战队远景局汇报并提供智力支持。

4 结论和启示

尽管本文没有对波托马克所的人才使用机制、财务预算机制和项目开展机制进行分析，但从对其“使命—业务组织架构—智库产出”的分析可以看出，该所在国防科技智库领域具有一席之地，建设颇有特色，具有发展前景。

4.1 特色国防科技智库立所之基，关键在于军民高端人才流动和业务融合机制

在竞争激烈的美国智库市场中，特别是与防务相关的智库市场中，波托马克所能够站稳脚跟，除了抓住机遇承担美国国会原有下属单位的技术评估职能转移等机遇外，核心缘于该所有一批不求所有、但求所用的高端退役军事人才和特色军民业务融合机制。其领导层具有丰富军事活动阅历和强大防务圈人脉关系，且通过美国典型“旋转门”机制引进或推荐高层次人才。而其体制内与体制外“混搭”性质的新兴威胁和机遇中心运作机制，更是值得国防科技智库界进一步研究和思考的范本。

4.2 特色国防科技智库生存之道，关键在于围绕特色领域精耕细作的理念坚守

在大变革时代，国防科技智库实际也面临着众多机遇和挑战。但波托马克所不为所动，将其业务主要集中在科技政策领域而且是3个子领域，来打造专业、“小而美”的国防智库：服务海军陆战队、恐怖主义应对和新兴技术管理（新兴技术又主要集中在网络技术、神经技术）。这方面既有历史原因，也体现出智库领导层对业务领域的自信和坚守。与一般智库类似，波托马克所又通过建立专业学术期刊、创建知识库（数据库）、发布品牌智库产品（特别是《科学技术工程和政策研究》）、设立社会荣誉奖项“导航奖”等，进一步建立专业型智库业界知名度，形成良性正向激励循环。

4.3 特色国防科技智库品牌发展之路，需要高度重视研究方法体系构建

国防科技智库应注重科技问题的社会科学分析方法。波托马克所的使命和建所原则所体现的基本理念——“确定并引导社会面临的重大科技问题的讨论”鲜明体现出了这一总体性方法。波托马克所围绕重大咨询业务，组织不同学科的专家参与并提供群体智慧，创造促进信息交流和分析发展的环境，扮演了知识融合器的角色。这一方法，由于纳入官方、社会各界的群体智慧，确保科技政策建议方案能更有效落地或政策主张为相关各方认可接受。当今复杂问题的研究需要多角度分析，每一种角度都有助于全面理解问题。可以说，波托马克所的这一方法不仅具有特色，也对其他智库建设具有直接启示意义。

国防科技智库还应注重建立科技知识客观性的评价方法，为智库成果传播奠定可靠基础。波托马克所提出“最佳可用科学”概念和“科学主张评估计量”概念方法，有助于破解和超越政策制定者、部分媒体对科技新概念的认识难题，进而识别形形色色的科技新概念及其潜在影响、可能的转化应用范围。从长远来看，通过有效的智库方法学创新，更有助于建立专业科技智库的品牌。

4.4 特色国防科技智库打开未来腾飞之门，需要注重科技前瞻智力体系建设

谁能准确预测新一轮科技革命方向，谁就有可能把握新一轮发展机遇。波托马克所构建以科技前瞻为基础的科技思想转化应用链条，这一做法极具发展前景。从业务部门的组织架构上看，分别设立革命科学思想中心、适应与创新中心、监管科学与工程中心，对应科学前瞻和科技新概念、颠覆性科技负面因素的应对与正面影响的应用、科技成果推广转化政府监管等3个环节，进行智库理论和实践创新，从而有可能引领和把握新一轮科技革命可能的关键议题，在国防科技智库市场中独领风骚。

[1] POTOMAC. Potomac institute for policy studies,board of directors[EB/OL]. [2017-08-05]. http://www.potomacinstitute.org/about-us/board-of-directors.

[2] 何奇松. 近年美国网络威慑理论研究述评[J]. 现代国际关系, 2012(10):7-10.

[3] 李健, 郭慧志. 美军智囊启示录[EB/OL]. [2017-07-15].http://www.knowfar.org.cn/html/zhanlue/201504/26/499.htm.

[4] 李健, 马增军. 美国防务智库现状及主要特征[J]. 智库理论与实践, 2016, 1(2): 50-54.

[5] 江新凤,丁皓. 当代外国军事思想教程[M]. 北京: 军事科学出版社, 2013: 66.

[6] WIKIPEDIA. Potomac institute for policy studies[EB/OL]. [2017-08-06]. https://en.wikipedia.org/wiki/Potomac_Institute_for_Policy_Studies.

[7] 伯特·查普曼. 国家安全与情报政策研究: 美国安全体系的起源、思维和架构[M]. 北京: 金城出版社,2017: 388.