中国历代政府组织的得失——读钱穆《中国历代政治得失》

□ 文 / 龙成鹏

在此前的《原著》，我们已经写过钱穆。他是史学大家，抗战时，一度隐居云南宜良的岩泉寺写《国史大纲》，每周泡一次宜良的温泉，吃一只今天已列为省级“非遗”项目的宜良烤鸭，堪称宜良旅游的形象代言人。

这次我们继续介绍钱穆，不过，重点不是他这个人，而是他在1952年写的一本书——《中国历代政治得失》。这本书，是据钱穆讲课笔记整理而成，读起来比一般严谨的史学著作轻松；当然，更重要的是，这本书用现代的眼光，现代的语言，把令人头疼的古代中国的制度沿革，讲得清楚、透彻。它不仅有益于知识，甚至还可能有益于我们的实践和反思。

用历史的方式看待历史

我们先来说一下这本书的总体内容。

首先，要解释的是“政治得失”。从书里的实际内容看，应该是政治制度的得失。钱穆先生从政府的组织、人才的选拔与考试、赋税制度，以及国防与兵役制度等四个方面入手，既总结了“得失”，又勾勒了中国古代政治制度的沿革、变迁。

钱穆先生评说古今的方式，今天特别值得强调。他既不像今天某些电视节目那样，只讲历史人物的权谋政治，也不像某些空泛的政治议论，只看到所谓专治、黑暗与腐朽。钱穆先生把他评论历史的方法总结为“时代意见”与“历史意见”的结合，即我们不能把历史，一味按今天的需要去解读，而是要结合历史语境，从当时的语境看，多听听当时人的看法。比如，有些制度，今天看很糟糕，但当时人觉得很完美，而有些制度，又恰好相反。

钱穆先生的方法，就是历史学的方式。而且，这并非一个纯学术的讨论。因为，我们怎么看历史，某种程度上，就是怎么看今天。比如近代史上主张要把古代政治制度那套“封建残余”当破烂扔掉的人，就认为现代的中国必须照搬西方。

钱穆先生，是持有另一种主张的人。他认为，现代中国是无论如何不能自绝于自己的过去的，所以必须总结过去的经验；钱穆并不是传统的盲目捍卫者，他认为，中国古代政治制度，有很多好的设计，也有坏的设计；但是，他也发现，很多好的设计，几百年甚至几十年之后，随着形势的变化，又变成了坏的制度。而历史的规律通常是，为了应付这个变坏了的制度，又生出一些新的弥补的措施，而新措施，要么会带来新问题，要么就临时起一下作用，过一段时间又彻底玩废。

因此，钱穆得出结论，讲一代的制度，必须讲那一代人的人事，离开人事无法讲制度；一项制度的诞生，背后总是有一种对应的精神、意志；制度诞生之后，没有永远不变的道理，必须随着形势的改变而改变；一项制度发挥作用，必然有其他制度相辅相成，没有孤立的制度。

另一个要解释的是本书里所谓的“历代”。讲中国制度史的人，经常动辄追溯到夏商周，更远的还追溯三皇五帝。但是，钱穆先生的做法很不一样，他在这本书里主要讲的是西汉、唐、宋、明、清五个朝代。其余的朝代，只是涉及某些制度的起源时，简单回顾一下，并没有摊开来讲。这个做法，相当精巧，用断代史的方式，讲出了通史的感觉，除了大师，一般人真讲不了。

下面，我们来谈谈中国政治制度的具体的“得失”，由于篇幅有限，我们只简单介绍一下这本书中关于政府的组织方面的见解。

失败之一：相权的衰落

首先说的，是皇权与相权。

钱穆先生认为，中国古代政治有一个优点：早在2200多年前的秦代，中国第一个统一的中央政府组建时，就已经区分了皇室与政府，而且，皇帝赋予宰相的权力极大。皇帝虽然是国家的领袖，但政府运作层面，宰相才是实际的领袖。

宰相，或丞相，从字面看，是先秦时代封建贵族的管家。但秦朝结束了封建社会，消灭了其他封建贵族，而让自己一家独大，成了所谓“家天下”。全国只剩下一个世袭的封建贵族（皇室），而这个贵族的管家，自然就成了全国的“管家”。

皇权与相权的关系，有点像现在上市公司董事长与总经理的关系。皇帝是创业成功的董事长，而宰相则是精通实际业务的管理者。但皇帝是否把国家放心交给“外人”管理（宰相通常都是皇室之外的成员），则是历史长期无法解决的焦点问题，而历代政治制度的演化逻辑，也跟这一矛盾有关。

按钱穆先生的说法，汉代和唐代，宰相的地位都很高，汉代是领袖制，宰相说了算；唐代是委员制，中书省、门下省和尚书省三省长官开会共同决定国家大事。

宋代以后，宰相权力就大为削弱。宋代宰相被剥夺了写诏书的权力，而且人事权、财政权也都不同程度地被剥夺，甚至也一改历代宰相跟皇帝见面，可以坐而论道的传统。

钱穆说，宋代的这种变化跟五代十国的混乱有关。拨乱反正，宰相故意抬高皇帝，自我贬低，而结果，纠枉过正，形成制度，后代再也改不回来了。

在皇权和相权，皇室与国家的关系上，历史是在开倒车，一代不如一代。明代朱元璋时，宰相被废，这个角色被画上了历史的句号。

宰相被废，贻害无穷。明代因为没有宰相，六部各自为政，而为了弥补宰相的制度缺失，后来不得已才成立了内阁，由几名内阁大学士组成。内阁大学士只是五品官，但由二品的六部侍郎兼任，而且大学士通常还是皇帝的老师，所以深得皇帝信任。但是，制度上，内阁是皇帝的秘书处，代表的是皇帝，已经跟宰相时代，由宰相代表的政府不是一回事了。

明代皇权干预政府管理的趋势，在清代进一步加强，到了雍正时，皇帝对内阁也不放心了，又单独成立了一个更小的机构，叫军机处。起初是处理军事，但后来重要的政令都从军机处出。从军机处发出的政令，连朝廷的六部长官都不知道，所以，中央政府完全被架空。而且，更糟糕的措施是，皇帝用密函治国家。重要的指示，直接是皇帝越级发给下面的官员，而下面的部分官员，也有权越级向皇帝写密函。于是，政府上下的运转，职权的划分，统统被打乱。外朝的权力，更进一步被皇权剥夺。

对照唐宋时代，这个变化实在太大。那时候，皇帝的诏书如果没有宰相盖章，根本不合法。在这一点上，今天的电视剧里，实在是误导人。电视剧里的皇帝无所不能，随便写一个东西就是诏书，就有无上权力。这实在是高估了皇帝这个职位，而忽略了中国历史上，大部分时期，皇帝并没有独自发布命名的权力，政府的命令需要皇帝认可，而皇帝的命令也是如此。

失败之二：监察制度被玩坏

中国古代，皇权与相权关系中，监察权也是一个很重要的内容。政治组织离不开监察，但谁来监察，却一直是个问题。

监察制度在秦汉时代就已经很重要。秦汉地位最高的“三公”，是丞相、太尉和御史大夫。其中，丞相前面说了，太尉专门负责军事，而御史大夫，则是负责监察。

从职权看，御史大夫归丞相管，相当于副丞相，对丞相负责。御史大夫之下，有专人负责皇宫事务和朝廷事务，其中还包括派往全国进行情报刺探的“刺史”。

御史这一制度在东汉后逐渐从皇宫退出，成了单独的机构，叫御史台，而监察权限也缩小了，不再监察皇宫和皇帝。

但在唐代，门下省还设有谏官，这个谏官理论上属于政府的成员，负责盯皇帝，皇帝有什么失职，就提出批评。这类官职叫“拾遗”“补阙”，唐代诗人杜甫就曾经做过。

谏官是一种很巧妙的制度设计。唐代朝廷开会后，皇帝会跟宰相单独对话。这个时候其他人不能在，但谏官可以在。宰相跟皇帝，有些话不好直说，就会使谏官说。说得对，固然好，说错了，皇帝也不会直接怪到宰相，而谏官职务低，人微言轻，也可以不计较。总之，谏官就是宰相的喉舌，对相权和皇权是一个调和剂。

到宋代以后，谏官这种制度，发生了根本改变。它从门下省被分出来，变成一个秃头的机构，不再受宰相统属，而人选也由皇帝定夺，职能也从监察皇帝，变成监察宰相。

这类小官对政治影响却很大。积极方面讲，他们是政治的清流，因为通常都标榜道德；但从消极方面讲，则让政府工作多了掣肘。宋代之后，历朝的政治风波中都有谏官的身影，他们跟政府中做实事的水火不容，导致很多事情做不成。钱穆说，宋代王安石变法的失败，就跟谏官的反对有关。

谏官对明朝的党争影响也很大。这个王朝一方面政治腐败透顶，另一方面标榜道德，所以大量生产很会骂人，甚至为骂人不要命的御史、谏官。而实际的结果，则常常是成为朝廷党派斗争的一枚棋子，不仅没有解决政府面临的现存问题，而且导致一些政治改革无法开始。

皇帝为了控制百官，有意无意挑起的官员内斗，让一代代读书人的政治智慧被消耗掉，在明清两代，制度上并没有多大成就。像清代发明的密函政治（“寄信上谕”），在钱穆看来，不是制度，而是“法术”，是皇帝的私心作怪。

从“得失”的角度讲，监察权从最初监察皇帝和外朝，到最后变成内斗的棋子，实在也是中国古代政治的一大失败。

失败之三：中央过分集权

第三个要说的是中央和地方的关系。

中国，自秦汉时代开始，就是中央集权的国家，中央直接派官员管理地方，派军队驻扎在地方。这是基本的事实，但在历史的过程中，发生了很多演化。

有一个问题，长期无法解决，就是中央对地方的不信任。这种不信任，有一个表现，就是常派中央机构，到地方巡察。而有意思的是，这些中央机构派往地方之后，时间一久，又逐步变成了地方机构。这种机构几乎每朝都有。

汉代的地方政治（不算偶尔来巡察的“刺史”）是两级行政体系。全国有100多个郡，郡下面差不多有1100到1400个县。郡的首长（太守）与中央的“九卿”平级。这是郡县制初创时期的设计，地方实际上有很大的自治权。比如，除郡县首长由中央派遣外，其余地方政府的官员和办事人员，都由郡县首长招聘。

西汉时代，全国分十三个刺史的巡察区域，每一个区派一个刺史，一个刺史要对接若干个郡。尽管巡察范围很大，但刺史的级别却不高，只有“六百石”，相对郡太守的“二千石”，还隔了几级。

唐代的地方政治组织原本也是两级，最低是县，县以上是州。但因为中央把全国分成十个“道”，并派御史去地方巡察（“监察使”，后来又改为“按察使”，最后改为“观察使”），后来这些“道”的长官，住着就不走了，于是唐代地方政治组织，实际是三级，县、州、道。

唐代地方政治制度，后来出了大乱子。在边境地带，中央还派了可以全权调度的“节度使”，节度使掌握军事、财政、人事大权后逐渐坐大，就形成了“藩镇”，再后来尾大不掉，导致了“安史之乱”和唐朝的衰亡。

从巡察，到偶尔代表中央，全权处理地方事务，应该说是中央与地方联系的重要渠道。但问题就出在，随着时间的推移，派往地方的机构，最后都有去无回，成了地方更高一级机构，甚至是一个特殊机构。特殊到唐代的藩镇。中央派员到地方，原本是想收回地方的权力，但结果却走向反面，使得地方权力因为过于集中而坐大。唐朝的灭亡，以及随后五代十国的纷争，乃至宋代以后地方政治的“积弱”，都可以从唐代地方政治的失败中找到原因。

不过，尽管唐代的藩镇是失败的，但相比而言，宋代却更为糟糕。宋代地方，分三级，最低一级是县，中间是府、州、军、监，再上面就是“路”。这个路，跟唐代的道相似，都是中央派出机构。但不同的是，宋代一次派出四人，这四个人各自有分工，基本上控制了地方政治的命脉。比如：转运使负责财政税收和漕运，安抚使负责军事。这样一来，地方不仅无权，且人财物都集中到了中央，而一旦外敌入侵，中央失守，地方再无法救援中央。

明清两代的地方政治组织越来越繁密。明代，最低一级是县，第二级是州、府，第三级是省，就是承宣布政使司。但在省这一级，又被分成三个司，相当于一省之长的权力被三分。还没完，在“省”这一级之上，还有总督和巡抚。

总督和巡抚在明代是偶尔派出，这点从字面就可以看出。但到清代就成了地方的机构，凌驾于省长之上。而且，如果遇到战争等大事，中央还得再派大员到地方，比如，经略大臣、参赞大臣等。

地方政治的发展从最初的郡县两级，发展到清代，已经是五级（县、道、府、省、总督/巡抚），钱穆认为这种发展趋势，是中国古代政府组织的又一大失败。

各有得失

介绍到这个地方，我们要做一下小结。《中国历代政治得失》共180页，分量很单薄。但是这本书涉及的议题，都十分重要，篇幅有限，我们的确不能一一展开介绍。不过，总的来说，历朝的政治制度，都有一些焦点问题，这些问题我们这里可以简单列出来，感兴趣的读者可以进一步反思。

比如经济制度方面，土地是私有还是国有，收税的方式从人头税到田亩税，以及相应的户籍制度等等，都是焦点。

政府选拔人才方面，从汉代的察举制、魏晋的九品中正制，到隋唐后的科举制，再到明清的八股取士，这些制度，都有各自的“得”与“失”。

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