沙坡尾社区旧城更新规划实施政策与执行研究

景政

摘要：当前城市建设已经逐渐从增量空间扩张阶段走向存量提升的优化阶段，传统的物质空间更新方式已很难应对存量开发下的旧城更新问题。本文以厦门市沙坡尾社区的更新改造为例，解析城市旧城更新规划的实施政策和手段。本文对旧城更新实施政策和手段的探索可为其他旧城更新提供一定的指导性借鉴。

Abstract： At present， urban construction has gradually moved from an incremental space expansion stage to an optimized stage of stock enhancement. The traditional method of updating physical space has been hard to cope with the urban renewal problem under stock development. Taking Shapowei community in Xiamen as an example， this article analyzes the implementation policies and measures of urban renewal planning. The exploration of the policies and means of urban renewal implementation can provide some guidance and reference for the renewal of other old cities.

关键词：旧城更新；存量开发；实施政策；社区营造

Key words： old city renewal；stock development；implementation policy；community building

中图分类号：TU984.18 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）06-0048-03

0 引言

当前我国经济从高速增长阶段进入“新常态、新机制”阶段，城乡规划和建设从城市扩张与旧城改造并重，转入城市更新为重点的时期。在城市快速发展过程中，城市更新作为城市改造、再生和复兴的重要手段，逐渐受到地方政府和专业技术人员的关注。城市更新是以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。

1 城市旧城更新规划的涵义

旧城更新，“旧城”指的是大城市区域中历史悠久的集中性传统生活区域，一般都曾作为该城市历史上的中心区而发挥过较大的影响力。“更新”是指更改、更换而获得新生、革新。从本质上讲，城市更新不同于简单的“旧城改造”。城市更新有“整治”、“恢复”、“保护”等内涵。城市更新是旧城的再开发，是在旧城的基础上不断发展和完善的。

西方旧城更新理论始于欧洲，其更新发展思想可归纳为：否定现有城市、大规模推倒重建式的贫民窟清理与城市美化运动——内城衰败、以追逐城市地产开发利润为动力的市场导向型旧城更新——人本主义思潮回归，小规模、渐进式更新被提倡——城市复兴思潮涌现，以社区为单位，结合多元主体，共同参与式的城市更新——以公共管理学等理论指导下的旧城更新制度变革。

相形之下，国内对旧城更新的研究起步较晚，现已初步形成“理论-技术-制度”的研究历程与模式。在理论研究层面，已基本对“有机更新”理论倡导的“小规模、渐进式、微循环”的改造模式达成共识；在技术研究层面已积累了较多的研究成果，主要集中在旧城空间形态规划设计、如何确定开发强度、旧城改造过程的评价体系等方面，而且大多结合了具体案例，具有一定的基础价值和实证意义。在制度研究层面，随着旧城改造的日益发展，众多学者已意识到单纯从技术角度研究無法改变旧城的现实困境，旧城改造的机制、政府行为与市场经济的互动关系、利益协调等方面逐渐成为研究的热点。

2 城市旧城更新规划的内容

城市旧城更新规划不仅仅包含单纯的物质环境改善规划，还包括社会规划、经济规划、管理政策制定等，既是物质空间环境的修复和修补，也是社会文化等软环境的修复和修补，包含城市品质提升，风貌形象优化，民生工程梳理等。

更新内容主要包括：①更新城市规划的结构，从区域范围着眼，实行合理的功能分区和用地划分；②改善城市环境，用再生态的理念修复城市中被破坏的自然环境，改善物质空间环境；③更新城市内部的工业布局，合理调整经济结构；④更新或完善城市道路系统；⑤改善城市居民的居住环境并组织适度规模的公共服务基础设施建设，把旧街坊改造成“完整而有活力”的居住区。

3 城市旧城更新规划的实施政策和手段

3.1 沙坡尾的概况与价值分析

沙坡尾社区是位于厦门岛西南端的一个传统老社区，该社区毗邻万石山景区和厦门大学，与鼓浪屿隔海相望，是厦门港的始源地，早期与附近的避风坞一起作为渔船停泊的船坞，后因演武大桥的修建而导致船运中断，变为环岛路的一部分，是极具特色工业遗产的传统社区聚落。近年来沙坡尾人居环境不断恶化，周边高密度的城市开发不断侵蚀着原有的社区肌理，私搭乱建现象突出，缺乏必要的基础设施和环境卫生设施。

从沙坡尾的发展历程可以看出，由于缺少适时有效的更新手段，拥有老厦门记忆的沙坡尾正逐步走向衰败。渔业的衰退，使得原住民不得不另寻经济来源，导致片区内部产业类型复杂而混乱；配套设施不足导致原住民大量流失，老龄化严重；避风坞的环境问题日益严重，拥有400多年历史的海洋文化面临岌岌可危的境遇。这些旧城衰败所带来的社会问题日益显现，合理的改造更新势在必行。面对这些复杂的问题，沙坡尾的保护利用需要探索一条适宜的发展路径。endprint

3.2 沙坡尾社区更新规划实施政策

3.2.1 技术方法：从以地产为导向转为以文化为导向

地产导向的城市更新过于关注快速的物质发展而忽略社会层面的更新和公众参与，文化导向的城市更新可以作为经济增长的推进剂，其关键是形成文化品牌，核心是改造的旧城要有其自身的独特性。沙坡尾地理位置优越，位于厦门思明区核心地带，毗邻厦门大学、环岛路旅游带和中山路商圈，兼备人才、文化、商机等多重价值潜力。大学环境提供了文化经济发展的动力源泉，历史街区底蕴提供了文化经济发展的空间条件和氛围，商圈则提供了人流和城市文化形象的展示窗口。沙坡尾在改造之初选择的就是文化导向型旧城更新。

3.2.2 更新思路：有触媒效应的 “多业态”空间组合

旧城更新是一个需要连续工作的过程，优秀的先导触媒项目必然会对旧城的后续发展起到强劲的促进和推动作用。在沙坡尾更新项目的实际操作中，运营商和规划师对比几大片区，选择了产权相对单一、谈判成本较低的工业遗产片区中的冷冻厂作为整个项目的引导块，在这里建立了沙坡尾“艺术西区”，主要目的是吸引年轻人。艺术西区自2014年5月开幕至今，已有超过50万人次的年轻用户。而在“艺术西区”带动下，其周边的工业遗产更新也逐步启动，life-house音乐演出现场、spw运动中心和b4众筹篮球馆等受到众多厦门年轻人的热捧，在此基础上产生了沙坡尾文化创意港，甚至还举办了数场创意市集。这些文化创意活动又作为磁极吸引着来自商业资本的目光，进而为推动片区的下一步更新提供了可能。沙坡尾社区以“艺术西区”为触媒点，拉动整个“老旧社区”的复兴。

此外，沙坡尾社区还提供了“多业态”的空间组合。“置换并淘汰”了40%以上原有的老旧低端业态，引入文化创意产业和时尚产业等；“改造并更新”了30%左右的传统产业，带动了造船业、渔业等有当地文化特色的产业的有机生长；“保留并发展”了30%以上的传统生活服务产业，保持了原真性的传统老旧社区“风味”。

推动触媒项目的发展不但可以满足城市居民的日常生活和休闲需求，而且可以提供数量可观的就业岗位。更新触媒不仅传承了文化脉络，注入了经济活力；同时可以增強旧城中居民的价值认同感和归属感，进而为以后社区自组织的发展提供坚实的基础。

3.2.3 参与主体：多元主体共同参与，顺应“自组织”发展模式

沙坡尾具有良好的自组织发展模式基础，沙坡尾原住民的情感联系主要由地缘性维持，社区居民具有强烈的情感联系和本土认可度。保持地缘不仅是生态上的考虑也是文化传承的一部分。

沙坡尾的更新参与主体以政府为主导，包含企事业单位、规划设计部门、科研机构、高校、NGO团体、社区居民等。一个完整的旧城存量开发过程应是各级政府、市场、社区一起参与到更新建设中。开放多元的公众参与不仅能使多方利益诉求得到充分表达，而且能成为政府和投资运营商之外的制衡第三级，保障居民在更新中的利益诉求得以实现。

沙坡尾的更新以市场的介入为开端。早在2011年，成立了沙坡尾文化创意投资有限公司的国源地产公司就已经开始着手开展沙坡尾的投资更新项目，其始终坚持“修旧如旧、保护传承”的理念。至2012年，国内外知名的规划设计团队和小组开始研究沙坡尾的更新，根据港、场、街、坊四大片区的权属特征进行研究探索，继而为沙坡尾的更新出谋划策，并且制定了为数众多的专项规划和具体落实政策。文创公司和规划设计单位对沙坡尾做的第一步就是对业态进行更新，将原有边缘陈旧化的业态（如废品回收站、五金杂货铺等）升级打造成时尚文艺的商铺，通过“艺术西区”的触媒作用带动吸引更多的商业投资。与此同时，自下而上的规划设计也使得政府开始重视这一片区的发展。

通过回顾沙坡尾的更新历程可以发现，沙坡尾社区的营造主体——社区营造中心，其内部成员包括：25%的政府相关单位，35%的专业服务机构和40%的社区居民代表。社区营造中心为多元主体的合作交流、制定各项公共政策等提供了一个公开透明的沟通与监督平台。多种主体之间互相协作配合，共同努力达成公共设施、基础设施、防灾环保等专项的整治规划和文件的要求，一起为沙坡尾的社区改造贡献力量。

3.2.4 更新方式：坚持“微更新”理念，小规模、渐进式动态更新

存量开发下的旧城更新面临着复杂的产权和用地功能等情况，倡导以小规模渐进式的更新方式协调旧城各个系统，鼓励社区居民自组织更新，促进旧城协调发展。存量开发下的旧城更新要注重对旧城详细的调研和分析，制定可调控的阶段性时间安排，并适时进行方案的调整。

沙坡尾社区更新规划反对城市空间的“快速式突变”，对历史建筑和环境做“微创”手术式的更新，主张最大化地保留社区风貌与人文生态。在面对产权多样而复杂的难题时，通过区分私产、公产等不同权属以及评估建筑的质量，推进以宅基为基本单元的小尺度、渐进式更新。通过引入多元主体来参与运营，为公产建筑导入新业态；通过谈判、租赁等经营方式，为私产商铺业态升级；通过“回购指标”“局部置换”“以奖代补”等政策，提高居民自组织更新社区的积极性，继而完善社区环境和服务业态；通过翻修重建危房，插建各项生活设施，如静态交通设施和公共服务设施。

3.2.5 时间尺度：从短期快速式更新到长期持续式更新

存量开发下的旧城更新，多方利益主体的博弈增加了更新的不可预知性。以往短期的、快速式推倒建设将会面临更多的社会成本，这种更新难以实现。在存量开发下的旧城更新将以大跨度的更新运作时间来考虑市场在资金运作、利益分配和社会资源整合等方面的能力，将通过分期规划来持续激活旧城。

4 结语

沙坡尾社区在更新规划中坚持“土地产权基本不动，空间肌理基本不改，本地居民基本不迁，人文生态基本不变”四项原则，以宅基为基本单元，以文化为导向进行社区营造。沙坡尾在更新过程中的成功之处，可作为其他旧城更新的借鉴参考。存量开发下的旧城更新需要探索适合自身发展的新模式，探索能使旧城形成文化回归、社会认同、自身造血、走向繁荣的转型机制，实现旧城的再生与稳定发展。

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