城乡建设用地置换中的冲突分析及化解机制设计

孙俊成

摘要：城乡建设用地置换是我国实现城乡统筹发展的重大举措，是提高农村建设用地集约利用水平和环境成熟工地紧张的新兴土地管理工具。但在实际运作中，城乡建设用地置换涉及众多利益相关者，各相关者不同的利益偏好和行为决定了冲突不可避免，因此设计与该实践目标相容的激励机制、约束机制、保障机制是化解这些矛盾的必要选择。

Abstract： The replacement of urban and rural construction land is a major step in the realization of urbanand rural development in China. It is an important land management tool to improve the intensive use of rural construction land and the tight environment of the environment. However， in the actual operation， the replacement of urban and rural construction land involves many stakeholders， the different interests of the stakeholders and behavior determines the conflict is inevitable， so the design and implementation of the objectives of the incentive mechanism， restraint mechanism， security mechanism is the necessary choice for these contradictions.

关键词：城乡建设用地置换；冲突；机制

Key words： the replacement of urban and rural construction land；conflict；techanism

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）06-0027-05

0 引言

随着我国工业化、城市化和农业现代化的快速发展，使得土地资源的需求进一步增加，在土地供给既定的情况下，为了优化土地使用结构，平衡耕地保护与城乡建设用地双增，弱化农村建设用地使用效率低下与城市建设用地严重短缺这一矛盾，2004年10月21日，中央政府明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”以此为依据，各地方政府开展了形式多样的探索与实践，究其本质就是“城乡建设用地置换”。[1]现阶段城乡建设用地置换是优化我国现阶段土地使用结构和效率，促进城乡统筹，提高农村建设用地集约利用水平和缓解城市供地紧张的新型土地管理工具。对于人口规模超过13.6亿的我国来说，土地资源尤其宝贵，除了保护以外，更要在存量既定且不透支的情况下最大化土地的使用效率。城乡建设用地置换从本质上就是为了提高土地在现阶段的使用效率，以保证经济建设的中心地位。然而城乡建设用地置换这一工具实施十年来，我国城镇空间进一步扩容，越来越多的农地被征用为非农用地，土地相关者的利益也不断调整，导致城乡建设用地置换过程中的冲突问题屡有发生，甚至有蔓延，升级之势，因此有必要采取有效的管理措施应对这类冲突，避免其愈演愈烈的趋势。本文通过分析在城乡建设用地置换中存在的问题，并尝试提出针对该类问题的管理机制设计和化解冲突的有效途径。

1 城乡建设用地置换冲突背景分析

自改革开放以来，随着工业化进程的加快，我国城镇化呈现出一个高速发展的时期，其特点是起点低、速度快。1978城镇化率是17.9%，城镇常住人口为1.7亿人，而到了2013年，城镇化率提高到了53.7%，城镇常住人口也增加到了7.3亿人，年均提高1.02个百分点；城市数量也在逐年在增加，1978年建制镇数量是2173个，而到了2013年该数值变为了20113个。[2]城镇化不仅仅意味着人口的集聚，也意味着各种非农经济活动的集聚，这不可避免地会衍生出对非农建设用地的扩张需求。而另一方面，我国作为人口大国，粮食安全关乎国本，因此我国中央政府制定了在世界范围内都堪称严格的耕地保护制度。2013年12月份召开的中央农村经济工作会议强调，耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。这就致使“耕地占用”与“建设占用”、“城市建设用地指标紧张”与“农村建设用地粗放闲置”两组矛盾成为我国土地资源配置中的突出矛盾，也成为制约我国经济进一步发展的瓶颈。有鉴于此，2004年10月21日，中央政府明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”以此为依据，各地方政府开展了形式多样的探索与实践，其实质为一种明确土地置换类型与区域的土地置换，即城乡建设用地置换。具体是在坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度的前提下，优化调整城乡建设用地内部结构，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加，从而保障城市發展用地需求、坚守耕地“红线”，解决当前城乡建设用地供需失衡的问题。然而近年来我国城乡建设用地置换风险频现，冲突连连，背离了原有保护耕地和节约使用土地的政策初衷，也影响了我国社会稳定和城乡统筹发展。

2 城乡建设用地置换的利益相关者

2.1 利益相关者

1963年，斯坦福大学研究所明确提出利益相关者的定义：“利益相关者是这样一些团体，没有其支持，组织就不可能生存。”这个定义具体来说就是人们为了共同的目标或利益结合在一起，一旦彼此间的利益关系消亡，这一集合随之不复存在。因为这一定义的内涵过于狭窄，后来很多学者从不同角度对此进行了进一步拓展，其中最具代表性的是Freeman在其《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提到的观点：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。换而言之，所谓广义的利益相关者是在法定的框架下，那些自身行为会受到一定约束的同时，又能影响其他参与者的所有自然人和法人。endprint

2.2 城乡建设用地置换中的利益相关者及其行为分析

城乡建设用地置换是一项系统性工程，涉及到城市与农村、政府与农民、上级与下级等多方面的利益。笔者经过调研，归纳出城乡建设用地置换过程中涉及到的具体利益相关者主要有三个：地方政府（县级政府、乡级政府）、村集体、村民。作为理性人的诸多利益相关者，他们存在着各自的利益偏好，其行为选择的终极目标是自身综合利益的最大化，这必然使得他们之间的关系是相互冲突的，土地价值增值如何分配问题是冲突的焦点。

2.2.1 地方政府

地方政府的利益偏好主要体现在：增加土地财政收入、统筹城乡发展。从经济学的角度来说，政府是一种特殊的经济组织，与一般经济组织的不同之处在于它具有普遍性和强制性。普遍性在于“人”和国家之间的相互选择和结合，即使是精致的无政府主义者也无法离开其所属的国家政府；所谓强制性是指政府拥有对其治下的自然人和法人拥有合法的强制力。政府的这两大特性，再加上政府的公共性，就决定了地方政府在城乡建设用地置换的利益博弈中天然地占有一定优势。在建设用地置换实践中，地方政府的直接目标就是换取建设用地指标，突破城市土地资源瓶颈，增加土地财政收入，拓展城市发展空间，进而有能力在一定区域农村改善生态环境和统筹城乡发展，实现较好的社会管理和公共服务。

2.2.2 村集体

根据我国现行法律法规，农村土地归集体所有，村民使用。在置换实践过程中必然会涉及到农房的拆迁、补偿和重新调整分配本集体范围内的土地权属。另外，村集体还充当广大村民同地方政府沟通的桥梁，是协调地方政府和农民间的关键主体。在具体推进过程中，村集体缺乏同地方政府抗衡的能力，处于被动、从属的地位。村集体的收益主要体现在置换实施后的集体经济实力的壮大和社区建设的完善，与其自身利益并不直接挂钩，工作积极性缺乏。村干部作为广大农民的代理人，在分配地方政府返还的收益时，出于自私利己动机可能会出现假公济私，侵害农民权益的行为。

2.2.3 农民

在置换实施过程中，农民尽管拥有土地的使用权，但因为居住分散和个人素质能力不足等原因使得他们很难形成利益共同体，从而在置换实践中缺乏话语权，在参与主体中处于弱势地位。置换项目的实施对农民既有成本又有收益：成本主要体现在农民丧失赖以生存的土地和附着在土地上的相关权益，搬迁后使得原有的社会关系发生变化，耕作半径的变化和新的生活方式使得生产生活成本增加；收益主要体现在土地流转后能够获得租金收益，增加非农就业机会，搬迁集中居住后，公共服务设施和居住环境在很大程度上能够得到改善。但是，农民受到自身视野的限制，他们更为关注的是丧失土地以后的成本以及重建或购买房屋同自身经济实力的对比，倘若政府不能够很好地处理好失地农民的保障问题，农民的预期收益与成本发生失衡，则会诱发农民的抵触情绪，为爆发冲突埋下隐患。

3 城乡建设用地置换冲突的类型

3.1 农民和村集体之间的冲突

3.1.1 村集体与农民间地位的失衡引起分配不公

根据我国法律法规，我国集体土地所有权归村集体所有，农民只有土地使用权，对土地权属的变更没有绝对的话语权。加之长期以来农村传统管理体制的惯性思维和分散小农降低交易成本的意愿，这些均决定了村集体对农民有着较强的影响力。村集体掌控着农村基层行政权力和集体资源，主导着农村内部利益的分配，集体组织往往利用关系网络和职权等方面的资源优势为私人谋利。

3.1.2 农民和村集体间利益目标对立

在置换实践中，农民和村集体是两个独立的理性人，村集体以集体利益最大化和發展集体经济为行为目标，农民则以个人收益最大化为目标，两者在利益目标上不尽一致。农民希望得到更多的置换补偿，而村集体希望留下更多的资金和土地用来发展壮大集体经济，这种模糊不清的土地权属容易导致农民的利益受到损害。

3.2 农民和地方政府之间的冲突

3.2.1 公众参与机制缺失致使农民维权方式不尽合理

因为我国传统政治文化的影响，农民对政府存在着较强的依赖性，习惯于有困难找国家或找政府，对于关乎自身利益的社会公务事务缺乏关心。有调查发现，几乎没有农民对城乡建设用地置换政策进行过充分了解，主要原因是有两方面，一是多数农民的文化水平有限，无法理解相关政策；二是农民获取相关政策信息的渠道有限，甚少有机会获取相关的政策信息，因此对相关政策知之不多，同时对具体的推进实施过程也缺乏深入了解，农民更加重视的是眼前实际的经济利益。因为对政策缺乏了解，农民面对利益问题时往往表现为一个绝对的理性人，维权的手段不尽合理甚至有些过激，加之政府引导的及时性、有效性不足，很大程度上导致土地纠纷现象频发，冲突不断。

3.2.2 “隐形”农村建设用地市场的存在致使土地监管面临压力

我国农村建设用地因为立法等方面因素的限制，自发流转严重受限，再加上长期以来土地执法监管不严，农民往往通过联营、入股、成立乡镇企业等形式转让或出租土地，农村“隐形”建设用地市场呈现违法、隐蔽、杂乱的特征，在置换过程中，地方政府必然会对这一情况大力治理，这势必会影响到一部分农民的利益，从而引发一系列的冲突。

3.2.3 政府“土地财政”目标同农民个人家庭收益最大化目标的对立

改革开放以来，相当长一段时间以中央政府对地方政府的考核以GDP至上，地方政府受政绩驱使容易产生土地利用上的短视行为，以“公共利益”之名，行“土地财政”之实，以建设工业园区和开发区等方式征收低价征收农民土地，有些地方政府为了招商引资，以低价甚至无偿的方式供应建设用地，破坏了现有土地制度和相关法律，侵害了农民的利益。具体实践中还有地方政府借“置换”之机变相侵占农村集体土地、农民“被进城”、“被上楼”等现象，进一步激化了置换中土地征收的矛盾。[3]endprint