国外通航安全管理体系构建的经验及对中国的启示

郝爱民，魏亚飞，余月圆

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046)

一、引 言

作为民用航空的“两翼”之一，通用航空的发展不仅备受社会的关注，而且在国民经济发展中发挥着重要的作用。近年来，随着我国低空空域逐步开放，尤其是在2013年12月1日实施《通用航空飞行任务审批与管理规定》之后，通用航空迎来了空前的发展机遇，通航企业也如雨后春笋般出现，为社会创造了巨大的经济效益和社会效益。2016年国家又出台了《国务院办公厅关于促进通用航空产业发展的指导意见》，从政策、资金等方面支持通航飞机制造，打造中国通用航空产业集聚区。但是，由于通用航空中的航空器种类繁多，用途多样，而我国通用航空安全管理又没有形成体系，相关法律法规少且滞后于监管实践，加之通航安全监察人员的缺乏，造成我国通用航空飞行事故和事故征候远高于运输航空。针对通航发展，安全是第一要义，因此我国亟须完善通用航空安全管理体系。

国外学者对通用航空安全管理体系的研究始于20世纪80年代左右，在长期的研究中逐步形成了比较完善的理论体系。加拿大交通部是首个制定安全管理系统的民航局，它们认为安全管理体系是以书面形式将运营、技术系统、财务和人力资源管理整合在一起的风险管理程序[1]。国际民航界对于航空安全的研究主要以人的因素为主，英国的Baker主要分析了航空事故中的人为因素和组织因素[2]；美国加利福尼亚大学Ramus提出“人与环境”的系统研究[2];Michael Dambier(2008)[3]则认为政府应该就空中交通管制领域应用的安全性进行评估。在安全管理能力方面，Dan Petersen主要分析了航空管理者、员工技能以及操作者方面的安全管理能力[4]。Lisa A.Road把以人为本、安全领导、安全培训等作为安全管理的核心内容。国外的相关研究具有一定的实践意义，对我国通用航空安全管理具有重要的借鉴价值[5]。

由于我国通用航空业的发展需要，国内学者也对通用航空安全管理进行了研究，但由于研究的起步较晚，并没有形成完整的理论体系，相应的研究如：罗俊峰(2010)通过具体的案例分析，系统介绍浙江通用航空安全评估体系建设情况，明确通用航空安全评估事项技术指导标准，为建立安全体系提供了法律借鉴[6]；曹海峰(2008)认为我国建立通用航空安全管理体系应该贯彻ICAO提倡SMS和ISO颁发的QMS两个体系并用的通航安全管理体系[7]；陈勇刚(2012)则就某个因素进行了深入分析，认为通用航空飞行员欠缺大量实践飞行和专业理论的训练，造成安全事故频发，因此加强宣传、培训、管理变得愈发重要[8]。在我国通用航空发展安全水平较低的情况下，罗凤娥(2011)分析了其存在的问题，主要包括飞机种类复杂、运行环境发展滞后等，并提出了合理化建议[9]。以上学者从不同角度分析了我国通用航空安全管理体系建设中应该注意的问题，具有一定借鉴作用。本文在现有文献基础上，通过对通用航空业较为发达的美国、澳大利亚、加拿大的安全管理体系进行研究，总结出对我国构建通用航空安全管理体系的有益启示，并据此提出我国构建通用航空安全管理体系的对策建议。

二、通航安全体系构建的国际比较

(一)美国通用航空的发展概况及安全体系构建的现状

1.美国通用航空发展概况

从1903年莱特兄弟的成功飞行开始，美国航空至今已有百年发展史，其航空业是全球最发达、最先进的。作为航空运输的一个重要组成部分，通用航空是美国最安全、最便捷的航空运输系统。截止到2016年，美国拥有21万架通航飞机，占全球36万架的一半以上，每年通用航空飞行小时数已达到 2700万小时，另外每年有1.66亿人选择搭乘通用航空飞机。美国为承担如此庞大的飞行任务，建造了17 500个通用航空机场来保障飞行。通用航空每年为美国贡献了1500亿美元收入，提供了120万个工作岗位。

2.美国通用航空安全体系构建的现状

美国作为世界上公认的航空强国，不但拥有数量最多的飞行器，而且在航空安全体系建设方面也很完善。虽然与运输航空每百万小时事故率0.05相比，通用航空的每十万飞行小时事故率1.19显得相当高，但是通用航空还是比汽车、火车等地面交通运输方式安全得多。另外，运输航空的飞行员都是经过长时间飞行训练及专业培训，其地面控制系统也非常完善，而且美国注册民用飞机的96%都是通用航空飞机，其中60%的通用航空飞机为私人拥有，在飞行器数量众多及大多为私人拥有的背景下，能有如此低的事故率已是相当不易，其背后的安全体系建设值得我国学习借鉴。美国的通航安全管理体系建设主要表现在以下两个方面：

(1)美国联邦航空局设有三级管理机构、规章标准和安全监察员。其中，三级管理机构分别为地方管理局、现场办公室和认证办公室，这些机构能够从多个方面监管飞行安全。在规章标准方面，包括各种通用航空运行、飞行员培训、监察员执照培训的资质认证，还拥有大量规范性文件。在监察员方面，美国通用航空监察员共分为三类，即运行监察员、维修监察员和航空电气监察员。运行监察员负责对驾驶员考核、对通航人员的训练进行评估、对通用航空发生的事故进行调查等；维修监察员负责评估维修人员执照和训练计划，并检查通用飞机的适航性；航空电气监察员负责所有通用航空飞机电气系统的监察。

(2)除了三级管理机构、规章标准和监察监督外，美国通用航空的安全发展还依赖于通用航空机场数量庞大、空域管理宽松、专业的通用航空后勤服务站、高效的飞行服务站、规范的考试员制度、航空知识的普及等。后勤服务站主要提供航行和气象信息、停靠。加油、检修等后勤服务设施即FBO系统保障通用航空器安全出行。除此之外，美国还加强对社会舆论的引导。例如，2006年，一著名的橄榄球球星驾驶通用航空飞机进行飞行时，由于操作失误撞上了纽约市的一栋大楼，造成了非常大的社会恐慌，纽约市市长亲自做客电视台与公众讨论通用航空的安全问题。[10]

(二)澳大利亚通用航空的发展概况与安全体系构建的现状

1.澳大利亚通用航空发展概况

澳大利亚的航空业也有近百年的历史，通用航空业相当发达，飞行器制造和飞行员队伍都有较大规模。澳大利亚的通用航空主要是在“二战”之后才迅速发展起来，飞行时数从20世纪60年代初的40万小时到90年代末达到了169万小时，通用飞行器也从20世纪50年代初的2 000多架增长到80年代的近10 000架，年度增长率超过了5%，截止到2011年，澳大利亚的年飞行小时数为461万小时，通航飞机10 455架，机场数量达到了478个。澳大利亚通用航空产业的发展离不开国家的支持，具体体现在机场的大规模建设和有序放松监管体系，同时通用航空的发展也为本国通用航空制造业的发展打下了坚实的市场基础。

2.澳大利亚通用航空安全体系构建的现状

澳大利亚自2001年至2010年通航领域发生了147起死亡事故，死亡236人。造成通用航空发生事故的主要原因是飞行物干扰、发动机停车、控制装置失灵、天气状况，但这些归根结底还是人为因素。澳大利亚通用航空安全体系管理体现在以下方面：

(1) 提高人员的安全意识。通用航空的飞行员往往是业余飞行员，相对于职业的民航飞行员而言飞行经验不足，面对复杂的空况很难做出及时准确的处置，另外通用飞行器的保养维护情况相较于运输航空器也较差。澳大利亚民航局(CASA)正是看到了这一点，所以非常重视对通用航空行业的安全教育以提升行业人员安全意识。CASA专门设立了安全分析与教育司履行对行业的安全教育职能，该司经常与AA、ATSB、气象局(BOM)以及澳大利亚皇家空军合作开展一些针对飞行学员、私人飞行员的培训。与此同时，CASA还定期举办会议、论坛，来介绍飞机的保养维护，编制教材、宣传材料、风险管理口袋书，以提高安全教育。

(2) 制定严格的规章制度。在同一个空域内，无论是通用飞行还是运输飞行，都需要澳大利亚空管公司(AA)提供的空管保障服务。为了保障空中交通安全，CASA制定了《无塔台机场的运行程序》和《飞行员在被管制机场利用目视避让规则的责任》，要求飞行员在无塔台区域内与其他飞行员之间进行通畅沟通，合理安排飞行顺序保持合理飞行间隔；CASA与气象局(BOM)在法律框架下提供澳大利亚航空气象服务，以此使每一个航空器充分了解天气情况，合理安排自己的飞行计划；CASA在空域及机场处有五名空管专业人员负责空管的安全信息与监察工作，具体来说，CASA每三年会对AA提供的自我审计计划进行审查，提出当前运行或管理中需要改进的地方，以此降低风险点，提高安全水平。

(三)加拿大通用航空的发展概况及安全体系构建的现状

1.加拿大通用航空发展概况

加拿大通用航空拥有非常好的通航发展基础，通航业发展较为发达。加拿大建有上千座机场和起降点供通航飞机使用，还是世界上拥有最多的私人航空小镇的国家之一。二战之后，加拿大的通用飞机数量从20世纪50年代初的2000多架增长到80年代的近30 000架，年增长率超过了8%；如今，加拿大的通航飞机数量更是排名世界第三，人均拥有通航飞机的数量居世界第二。

2.加拿大通用航空安全管理体系构建的现状

加拿大通航安全管理水平在国际上较为领先，其通用航空安全监管体系采用的模式主要是政府监管与自律监管相结合。具体体现在如下几个方面：

(1)完善法律法规与加强监督。20世纪60年代，政府颁布了《交通运输法》《航空法》《加拿大航空规章》和各种相关标准加强通用航空的监管工作，还制定了较为详细的监察员手册，使监察人员在执法中能更为准确地运用法律和规章。加拿大通用航空监察员包括专业监察员和执法监察员，专业监察员主要负责生产安全、飞机维修与运营以及旅客安全，主要是确保生产活动符合国家标准，维修与运营达到国际法律法规的要求以及旅客在行途过程中是否人身足够安全、有没有携带危险物等。执法监察员拥有强有力的执法权力，在航空安全领域起主导作用。加拿大政府还设立了加拿大运输委员会，负责实施加拿大《交通运输法》《航空法》中各种规制方面的职责，审查和颁发通用航空运营人国内营业执照。加拿大民航行政执法机关经常为航空俱乐部、学院、航空协会等举办讲座，来帮助他们提高安全意识。为了加强对通航监管行为的监督，加拿大政府还设立了一个较为独立的执法监督机构：加拿大运输申诉庭，其职责是审查执法行为的合法性。无论是从执法还是到监督，加拿大通用航空安全管理体系的各个行政执法环节都能紧密结合，实现了高效执法，提升了安全管理水平。

(2)提高市场准入门槛。造成通用航空事故频发的原因除了人为因素外还有一个重要的因素，那就是企业水准参差不齐。当通用航空业繁荣时，行业外的企业会大量涌入。为避免过度竞争，加拿大政府提高市场准入门槛，且每年会突击检查通用航空企业资质与自我监管水平，如果不符合标准就会面临巨额罚款，甚至停业整改。这样做看似会减缓通用航空业发展速度，实际上从长远看，能够提高通用航空业整体实力，促使企业健康可持续发展。

综合以上国家通用航空安全体系构建的经验可以发现：美国主要通过三级管理机构、规章标准制定及通用航空监察员的监督检查实施；加拿大在通用航空安全管理体系方面主要采用政府监管与自律监管相结合的模式，具有非常详细的监察员手册；澳大利亚在通用航空监管模式中主要是提高通用航空业各个部门人员的素质，澳大利亚政府清楚地认识到通用航空事故多是人为造成的，故其政府或协会通过培养、宣传、监督来提高人员素养，以此提高安全水平。在这些国家中，建立并完善通用航空培训监督体系是非常有必要的；其次，美国、加拿大都具有专业的监察员灵活应对通用航空的安全问题，根据出现的问题也可以调整和创新，进一步完善了通用航空安全系统；最后，完善的通用航空安全体系需要政府的大力监管，只有政府对通航企业进行大力监管、安全审计，才能帮助企业消除隐患，确保通用航空的安全。

三、国际通用航空安全管理体系对我国的启示

(一)制定完善具体的通用航空安全管理的法律法规

俗话说“无规矩不成方圆”，法律法规是通用航空安全保障的基础。通过对国外通用航空安全管理体系的研究，我们同样能够发现法律法规的制定在航空业发达国家相当完善。首先，完善法律法规能够净化通用航空市场，避免“劣币驱逐良币”的出现，因为严格详尽的法律法规能够提高市场准入门槛，使那些不具有资质的企业退出通用航空产业，甚至无法进入市场。其次，在发生通用航空安全事故时，法律法规的存在能够快速明确责任人，进而锁定意外成因，归纳风险点，避免以后再次发生类似意外。最后，法律法规能够指导监督通用航空企业的运行，促使企业在进行各种活动时，时时刻刻明确自己的责任和义务，减少风险的发生。与此同时，还需把每一个单独的法律法规编制成一套完善的体系，相互促进，相互补充，才能最大限度发挥其作用，从根本上提高通用航空运行中的安全。

(二)明确空管服务边界，制定非管制空域的飞行规则

长期以来，我国空域的严格管制使得所有飞行都被限制，这也是制约通航发展的一个瓶颈。直到2010年《空域改革意见》的颁布才开启了我国非管制空域的发展进程。美国、澳大利亚等航空发达国家都是假定低空空域是非管制空域，只有在低空的飞行器过多，碰撞风险不能接受时才开始管制空域。随着我国通用航空的快速发展，应该在安全的情况下尽快合理开放并规划低空空域，回归通用航空本质，这样能够有效地减少成本，降低无谓损失。此外，在我国的低空空域改革过程中，首先要建立非管制空域(报告及监视空域、无塔台机场空域)的运行规则，才能保证通航飞机在飞行过程中保持合适的自我间隔能力。

(三)培训专业的通用航空安全管理队伍

虽说造成通用航空意外的因素有很多，但是归根结底还是人为的原因，因此培养一批专业的安全管理人员至关重要。通过对比美国、澳大利亚、加拿大的通航安全经验可以发现，通航安全管理人员在安全管理体系中发挥着至关重要的作用。一方面，专业的安全管理人员能够防患于未然。在通用航空的发展中，我们不能只依赖法律法规的追溯机制，因为在航空业中，一个小意外就能造成严重的后果，都能够扼杀处于发展中的我国通用航空产业，所以我们更应该未雨绸缪，在事前发现问题，解决问题，这都需要专业的安全管理人员把关。另一方面，安全专业的管理人员可以弥补相关法律法规的白点，进而使安全管理体系更加完善。

(四)加强通用航空安全教育、宣传与专业知识传播

通用航空监管人员的安全监管可以促进通用航空的安全，从业人员是通航飞机安全飞行的关键。我国的通航飞行人员、专业维修人员、专业飞行管制人员严重短缺，飞行员在飞行时就会出现“黑飞”现象，在没有任何保障的前提下，每隔几个月就会有一起或者数起黑飞事故发生，而黑飞最大的隐患之一就是飞行员对驾驶的飞机不了解。所以民航局或者航空协会要借鉴国外的经验，一方面，定期开展安全培训、通用航空宣传，使安全意识根植在每一个通用航空人员心中；另一方面，要扩大专业航校建设，加强通用航空专业教育，只有这样才能从根本上降低通用航空风险。

四、中国构建通用航空安全管理体系的对策

(一)完善通用航空安全法律法规

虽然我国通用航空发展较为缓慢，安全法律法规与之前相比已经完善很多。但是与发达国家相比，还是存在规章制度不健全。首先，应该制定一些区别于运输航空、适合通用航空各类作业特点的安全规章体系并且严格执行；其次，避免法律法规的滞后性，在发生安全事故时，能及时进行监督和反馈，防止事故的再次发生，提升法律法规实施的实用性，我国的法律法规对通航的安全细则并没有明确表现出来，要对其进行完善，确保法律法规在每一个安全管理方面都能涉及；最后，在法律法规体系方面应该逐步完善。虽然各个地区所处的地理位置、环境都不尽相同，但是也要结合各个地区的相似性在安全管理方面建立一个统一的标准，促进通用航空的安全发展。

(二)建立健全政府安全监管机构

仅仅依靠完善的法律法规是不能实现通用航空的安全管理，还需要政府部门的监管。政府部门在通用航空安全监管中主要起三方面的作用。首先，政府部门通过各种媒体宣传安全管理工作、各种法律法规，提高通航企业、通航从业人员以及消费者的安全意识，利用互联网等信息技术，提升对通用航空器的安全追踪技术；其次，政府应该做好安全管理的引导工作，帮助通用航空企业形成安全管理理念和文化，促使企业更加重视通航安全，进而确保通航安全管理可以顺利实施；最后，政府应该建立安全管理监督部门，使其采取有效的监管措施来对通航企业的运营情况以及安全管理人员进行有效的监督。

(三)增强通用航空基础设施建设

通航机场是航空发展最根本的基础设施。截止到2018年1月12日，我国已取证通用机场91个，从2017年1月到2018年1月，我国的通航机场新增加了21个，表明我国通航机场的建设速度还是较快的，但是在通航机场数量方面与通航发达的美国相比还是有很大的差距，在基础设施方面缺乏固定运营基地(FBO)、飞行服务站(FSS)、专业维修站(MRO)等必要基础设施[11]。在这之前，通航机场主要借用军用机场和运输机场来飞行。通航机场的建设应该具有明确的标准，适合不同的环境条件。另一方面，通航机场在建设中需要很多审批条件，政府应该适当下放审批权限，让通航机场的建设以更快的速度发展；国家还可以鼓励民间资本进行通航机场的建设，增加我国通航机场的数量。

(四)加强专业人才培训力度

在对通用航空安全管理方面，需要专业的人员去实施管理。我国的管理人员专业性不强，还不具备专业的通航安全管理知识，因此，需要加强对通航专业人才的培训力度。首先，国家应该设立安全管理资格，只有取得合格证书的管理人员才能进行安全监管工作，还要经常提高自身的专业知识和技能水平，将知识运用到实际应用中，使自身的技能满足通航发展的需要，提升解决实际问题的能力。其次，政府应该与相关高等院校密切合作，培养出一批在专业知识和技能上都能发挥出色优势的飞行员，进而保障通用航空的安全。提升通用航空安全管理人员的培训现状不仅仅局限于原有的模式，还需要借助新技术、新手段来提高其培训质量，通过引入“互联网+通用航空职务安全管理人员培训”模式，不仅可以提高安全管理人员的安全意识，还能全面提升安全管理人员的服务水平和技能水平。