从全球治理视角看党和国家机构改革

● 李永辉

一、中国行政体制改革的国际背景

治理是当今的一个世界性的问题，不仅发展中国家面临着治理问题，发达国家传统上认为它们在政治体制、管理上是成熟稳定的，现在也同样面临这一问题。比如，美国社会的分裂、恶性党争，以及三权分立制度在某种程度上的失衡。三权分立制度是美国国家制度的基础。当前，司法权和立法权对行政权力的侵蚀已经使行政权力受到了很大的削弱。比如，特朗普总统上台以后，因为立法上的障碍，就直接颁布行政命令，但行政命令虽然绕过了立法机构，却又往往被法官宣布违法，很多改革就难以推行下去，甚至出现了“政治僵局”。这反映出国家治理是当今世界各国面临的共同挑战，也是中国行政体制改革的一个重要国际背景。

二、党和国家机构改革如何适应新形势下中国参与全球治理的需要

从历史上看，1971年重返联合国之前，中国基本上是与全球治理体系脱节的，1971年中国恢复在联合国的合法席位之后，逐渐进入国际体系，参与全球治理。改革开放后，中国开始积极主动地寻求融入国际体系，有了更多的参与，也有了更多的话语权，但总体而言，更多的还是被动的反应。现在中国进入了新时代，国家强大了，话语权越来越大，开始提出中国引领、中国方案等。这就需要有一些更加积极有为的东西，包括理念、战略、策略以及可操作的方案等。

参与全球治理，也需要相应的国家治理的支撑，包括体制和机构上的对接，实现与国际接轨。这次党和国家机构改革与中国积极参与全球治理的大趋势十分契合，新的组织架构也越来越适应参与全球治理的需要。比如，重组司法部，与国际司法体系进行对接，组建生态环境部，组建应急事务管理部等，从全球治理角度看都是力图与国际接轨，将为中国参与全球治理提供更有力的制度性支持。同时，我们也应该清醒地看到，中国的国家治理和机构改革仍然

面临许多问题和挑战。一是中国特色的特殊性和与国际接轨的普遍性的关系问题。二是这一轮改革的力度很大，但阻力也很大，因为它涉及到方方面面的利益。比如，新设立的国家国际发展合作署，是与国际接轨的机构，对于统筹和协调中国的国际合作和对外援助工作具有十分重要的意义。过去，中国的对外援助工作落在机构上，主要是由商务部的援外司具体负责，宏观上由外交部协调，职能分散，体制也不顺。这次改革，新设立了机构，捋顺了职能，必然触动部门利益。类似这种利益问题在机构改革中普遍存在，涉及到新旧机构间的利益分配和职能协调，若处理不好，容易影响改革的成效，甚至是成败。三是如何落实和运作正确的改革方向和方案。比如，国际发展合作署要落实到位并顺利运转，还要有一个很长的过程。四是进一步深化外交外事管理体制的改革。新中国建立以来，外交外事管理体制的一个核心原则是党管外交。这次改革的一个重大举措就是将中央外事工作领导小组改组为中央外事工作委员会，这是一个很大的改变，将有利于提升外交外事部门的地位和决策话语权。从国际上看，这也有利于强化中国外交部门领导人与国外同行交往中的地位。当然，这一变化还需要通过立法性的制度安排来加以明确。