加强矿产资源节约管理的思考

■ 乔江晖/范继涛/王伊杰

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京大学地球与空间科学学院，北京 100871）

0 引言

矿产资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，具有不可再生性和可耗竭性，在其开发利用过程中对生态环境带来一定的扰动。2016年，我国原油、铁矿石、铜对外依存度分别为65.4%、87.3%和70.22%，以消耗全球22.7%的一次能源、45%的成品钢、49.96%的铜的高昂代价，获得约占全球14.84%的经济总量。我国能源资源相对不足、消耗强度较大已是基本国情。随着我国经济进入高质量发展阶段，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势有所转变，但尚未满足人民日益增长的美好生活需要。究其因，既有资源禀赋不佳的客观制约，又有发展方式粗放的人为因素，更有体制不完善、机制不健全等深层次的制度原因。目前，我国进入新时代，十九大明确要求全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，健全矿产资源管理制度，加快实施规划、勘查、评价、开发、保护等过程的节约管理成为矿业领域推进全面深化改革的重要内容。

1 矿产资源节约管理的内涵及主要内容

矿产资源开发过程中企业微观利益同国家宏观利益未完全统一。因此，充分发挥市场在资源、资金、技术、信息等要素配置中起决定性作用的同时，要加强政府在战略、规划、政策、标准等方面的制定和实施。矿产资源节约管理是指在遵循资源赋存、生态保护以及市场经济等规律基础上，对矿产资源规划、勘查、评价、开发、保护等环节做出制度安排和有效实施。

1.1 规划布局

规划在整个矿产资源管理工作中占有十分重要的地位。通过规划制定，明确矿产资源调查评价，开发布局，保护与合理利用的目标、任务和路径。加强规划在节约利用方面的宏观管控重点体现在：一是加强规划中矿产资源节约利用约束性指标，严格遵循生态功能基线，不断健全资源开发准入、激励约束、监督管理、指标考核等管理体系；二是实施矿产资源节约与综合利用示范工程，发展绿色矿业示范区，以点带面、产业联动，促进资源合理开发利用、区域经济可持续发展、产业结构优化升级。

1.2 调查评价

我国虽然矿产资源丰富，但多数为共生和伴生矿产，《矿产资源法》规定统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用，为我国矿产资源勘查、开发的基本方针。加强勘查阶段节约管理的路径主要有：一是落实绿色勘查开发理念，科学制定矿产勘查部署工作，严守环境质量安全底线；二是加强勘查过程中综合勘查、综合评价等方面监管，不断完善地质勘查标准规范。从找矿阶段就注重矿产资源节约利用，从而促进资源开发与环境保护协调发展。

1.3 开发准入和监管服务

开发过程的监督服务是节约管理的重要内容，发展绿色矿业是矿业可持续发展的必然选择，节约与综合利用技术是其重要手段。加强过程监督服务的节约管理主要体现在：一是严格控制资源开采总量，守住自然资源利用上线，加强开发利用方案审查，将矿产资源节约与综合利用指标纳入开采准入条件；二是制定矿产资源节约利用管理办法，不断强化矿产资源节约与综合利用指标要求，为开发准入、过程监管提供遵循；三是加快矿产资源节约与综合利用技术研发与推广，推动矿山技术工艺装备转型升级换代，提高矿山安全生产、环境保护与修复能力；四是建立矿产资源开发利用水平动态监督制度，促进形成开发监管规范有序、节约利用高效环保的矿业发展新秩序。

1.4 储量资产管理

储量是地质找矿成果的体现形式，是开发利用的直接对象。储量管理涵盖资源发现、利用、保护各环节，是制定矿产资源节约与综合利用政策的主要依据。加强矿产资源节约管理，核心就是加强矿产资源储量管理，主要体现在：一是依托自然资源不动产统一登记管理，严把资源储量登记、占用、消耗关口，建立归属清晰、权责明确、监管有效的矿产资源资产产权制度；二是强化矿山储量动态监管制度建设，创新矿产资源储量动态监管技术和方式，实现勘查、开发、利用与保护全过程的储量动态管理，准确把握矿山储量动态变化情况；三是根据区域资源赋存条件、资源成矿类型、环境承载能力等条件，建立矿山闭坑标准，探索实施矿产资源闭坑审计，健全完善矿山闭坑报告和闭坑后管理制度。

2 我国矿产资源节约管理现状及存在的问题

2.1 矿产资源节约管理进展和现状

对矿产资源的勘查开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用是我国《矿产资源法》明确的资源开发利用的根本方针，加强矿产资源规划和合理开发利用管理，强化资源回采率和资源综合利用率的监管是国务院赋予原国土资源部的法定职责。目前，矿产资源节约管理主要体现在规划管控、开采监管、调查评价、标准建设、技术推广和政策激励几方面。

2.1.1 矿产资源规划管理

2001年，我国开始矿产资源规划管理，逐步形成了四级三类规划管理体系。2011年，国土资源部发布了《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》。作为我国首个矿产资源节约与综合利用专项规划，对“十二五”期间矿产资源节约与综合利用工作进行了全面部署，确定油气资源、煤炭与煤层气资源、铀矿资源、金属矿产、化工及非金属矿产、矿山尾矿与固体废弃物等六大领域为综合利用重点，明确了具体目标和实现途径。2016年，《全国矿产资源规划（2016—2020年）》发布，提出坚持绿色发展，强化资源节约集约循环利用，推动形成绿色开发方式，全面节约和高效利用资源，加强矿山地质环境治理恢复与矿区土地复垦，以资源利用方式转变推动经济发展方式转变。规划管理实施以来，在加强矿产资源勘查开发宏观调控，提升矿产资源管理、保护和合理利用水平，推动资源开发与环境保护协调发展等方面发挥了重要作用。

2.1.2 开发利用监督管理

当前，矿产资源开发利用监督管理主要是矿业权人勘查开采信息公示制度。2016年，国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》的通知（国土资规〔2015〕6号），将矿业权人从事矿产资源勘查开采活动过程中形成的年度信息，以及国土资源主管部门在履行职责过程中产生的能够反映矿业权人状况的信息进行公示，促进矿业权人诚信自律，强化信用约束，提高政府监管效能，扩大社会监督，进一步加强矿业权人履行法定义务和对合理开发利用矿产资源的监管。

2.1.3 节约管理基础工作

夯实节约管理基础工作主要有四个方面：一是完成重要矿产资源“三率”调查与评价。基本查明我国重要矿产资源开发利用、“三率”和采选及综合利用技术现状，建立了统一的矿产资源开发利用评价体系。二是制定“三率”指标要求。自2012年起，累计发布了煤炭、铁等39个矿类“三率”指标要求（试行），作为开发利用方案、矿山设计的依据。三是建立先进技术推广制度。建立了综合利用先进技术推广信息共享平台，发布六批334项先进适用技术，加快了先进技术的转化应用。四是部署矿产资源开发利用水平调查评估制度建设工作。围绕采矿、选矿和综合利用等环节，建立开发利用水平调查评估制度，全面推进矿产资源节约、集约和高效利用。

2.1.4 创新激励措施

在创新激励措施方面主要开展了三方面的工作：一是设立了矿产资源节约与综合利用专项，采取“以奖代补”和示范工程形式对节约与综合利用好的矿山进行奖励和支持；二是完成40个综合利用示范基地建设，在突破资源利用关键技术、推动矿业转型和绿色发展、创新综合利用政策机制、促进矿业经济稳定等方面取得重要成果；三是开展了节约集约模范县（市）创建工作，将矿产资源节约与综合利用作为评价考核的重要指标。

2.2 矿产资源节约管理存在的问题

我国矿产资源节约与综合利用工作取得了巨大成绩，但由于矿产资源具有隐蔽性和认识的渐进性，同时种类多、赋存条件各异，矿产资源节约利用的管理还存在薄弱环节。如管理体制不顺畅、监管抓手不牢靠、节约利用家底不清、标准建设滞后、基础工作薄弱等问题。

2.2.1 监管工作亟需整合

根据《国务院机构改革方案》（国发〔2018〕号），成立自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者责任，对自然资源开发利用和保护进行监管，明确了自然资源部具有自然资源开发利用和保护监管职能，矿产资源节约管理是其重要内容。目前，发改委有“资源节约和环境保护司”专司履行“协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题”的职能；工信部有“节能与综合利用司”专门负责履行“拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策”的职能。资源节约管理贯穿资源规划、调查、评价、开发、保护等过程，为落实国家节约优先战略，亟需构建节约管理体制，加强矿产资源节约利用和保护监管工作，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.2.2 开发利用监管手段有待加强

当前矿产资源开发利用监管主要依据《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号），采用矿业权人填报、主管部门抽查、群众监督、主管部门核查、信用管理等机制进行监管。由于矿产开发利用监督政策法律性强、技术含量高、隐蔽性强、涉及范围广等因素影响，公民、法人或者其他组织对矿业权人公示信息进行监督困难较大，特别是在矿产资源节约利用指标等方面，更是监管时效滞后、监督依据不足和监督技术缺失。

2.2.3 监管标准化尚需完善

标准是以科学、技术的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。目前，我国有涵盖区域地质调查、固体矿产调查、探矿工程、矿山采矿选矿设计、矿山安全生产等矿业领域方面的标准，已建立了比较规范的勘查开发标准体系，但在资源节约利用监管方面标准缺乏。2012年以来，国土资源部制定发布了煤炭等39个矿类“三率”指标要求（试行），发布了《矿产资源综合利用技术指标及其计算方法》行业标准，加快了节约利用标准的制修订步伐，但尚未形成完整的监管标准化制度体系。

2.2.4 基础数据支撑存在不足

在我国国民经济统计体系以及矿产资源统计体系中，缺乏高质量反应我国矿产资源节约利用水平的基础数据，当前使用的数据资料，很多是早期数据或者是估算数据。如“我国矿产资源综合利用率比国外先进水平低20%～30%”等论断依然流传。对综合利用现状缺乏客观的评价，不利于科学合理的政策措施制定，更不利于根据实际情况对政策措施做出适时调整。

3 加强矿产资源节约管理的几点思考

自然资源部的组建为加强资源节约管理提供了良好契机。为进一步加强矿产资源节约管理，应在自然资源法制体系建设、数据采集融合应用、节约与综合利用技术经验推广等方面有所突破。

3.1 加快自然资源法制体系建设

中国特色社会主义进入新时代，由《矿产资源法》《土地管理法》等多部单行自然资源法律集合的形态已不能适应新形势新任务新要求。加快推进我国自然资源法制建设，构建以《宪法》为基础，综合性自然资源法为统领，矿产资源法等单行法为主干的自然资源法律体系刻不容缓。自然资源法制体系建设是对自然资源开发利用和保护进行监管、履行自然资源资产所有者权益、自然资源有偿使用的制度保障，是矿产资源规划、调查、评价、开发、保护和监管的根本依据。通过法制建设规范自然资源有偿使用、节约开发利用，促进“资源节约、环境友好”型社会建设，实现美丽中国梦。

3.2 推进数据融合提高监管服务能力

当前，信息环境和数据基础深刻变革，云计算、大数据、物联网等人工智能技术快速发展，为进一步提高矿产资源节约与综合利用监管服务能力，亟需推动矿产资源市场、规划、勘查、开发、消费等数据与信息技术深度融合。一是加强矿产资源节约与综合利用过程监管，推进矿产资源规划、储量报告、开发利用方案、信息公示等信息融合与挖掘，总结资源富集带、成矿区（带）、矿床成因、矿石类型等地质属性与开发利用技术工艺、资源节约与综合利用水平等方面内在联系，为矿产资源开发利用水平科学评估、权益金税率合理确定等提供科学依据。二是加强矿山生态安全、资源经济等信息监测分析能力，确保矿业开发、生态保护与社会发展有机统一，提高矿产资源开发服务、预警等水平。三是加强矿山节约与综合利用动态监管，探索利用物联网、自动监测等技术实现大中型重点矿山“三率”在线监测，更好履行所有者监管职责。

3.3 推广节约与综合利用先进技术和典型经验

“十二五”以来，矿产资源节约与综合利用在标准规范、示范引领、技术推广方面已取得一定成绩，对促进矿产资源节约与综合利用管理起到明显作用。建议：一是加快制定和更新矿产资源开发利用技术标准，建立与生态文明建设相应的矿产资源节约与综合利用评价体系；二是以资源环境协调发展为突破口，根据技术发展趋势和社会需求动态更新矿产资源节约与综合利用先进适用技术目录，不断完善矿产资源节约与综合利用的技术体系，加快矿产资源节约与综合利用技术科技成果转化，促进矿产资源利用方式转变和矿业发展转型升级；三是加强矿产资源综合利用专项、示范基地等项目后评价，总结推广先进管理经验、典型运作模式和先进工艺技术，促进技术研发与技术需求有效对接。

当前，世界经济形势错综复杂，地缘政治变化莫测，矿产资源全球分布极不平衡，矿产资源节约管理应立足国内、放眼世界，树立全球资源配置战略思维，在保证国内资源市场活力前提下，加强矿产资源市场、生态保护、节约利用水平等方面动态监测与分析，鼓励矿业企业打造勘查、开发、科研、销售等上下游完整产业链，积极参与全球矿业市场竞争，促进矿业市场要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，不断提高我国资源安全保障、生态环境保护和市场风险防范能力。

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