转型期我国创新发展的现状、问题及政策建议

吕　薇，马名杰，戴建军，熊鸿儒

(国务院发展研究中心，北京　100010)

一、引言

我国经济在经历了三十多年的快速增长后，发展方式、产业结构、科技水平和增长动力已发生重大变化[1-2]。为了从根本上提升经济发展的质量和效益，创新已成为引领发展的第一动力和建设现代化经济体系的重要战略支撑。要深入实施创新驱动发展战略，必须全面激发蕴藏于广大民众的创新活力，释放和培育我国经济增长与转型升级的新动力。

提升创新动力和能力是当前经济转型期的一项重大基础性任务。由于我国市场经济体制改革以及科技体制改革尚处于攻坚期，存在一些不适应创新发展的体制机制约束，抑制了创新活力和动力，创新体系的整体效率不高，创新能力难以满足经济转型升级的需要。因此，必须弥补制度短板，完善激励机制，优化创新体系，健全促进要素高效配置的新体制，营造有利于创新发展的制度和政策环境。

二、当前我国创新发展的总体判断

经过多年追赶，我国已成为科技大国，创新进入相对活跃期，创新能力处于由量变向质变的进程中。世界知识产权组织(WIPO)全球创新指数显示：在纳入评价的全球141个国家中， 2016年我国的综合排名首次进入前25名，2017年又跃升至第22位，成为唯一跻身全球创新型国家行列的发展中国家，特别是在商业成熟度、知识与技术产出等方面排名前列[3-4]。但与发达的创新型国家相比，我国在制度环境、人力资本、基础设施(主要信息基础设施、能效与生态环境等)、创意产出水平等方面仍有较大差距[3-4]。

第一，我国科技投入总量居世界前列，但人均水平较低。2000年以来，我国的科技投入增长一直高于GDP的增长。目前，研发支出总量居世界第二；2016年研发投入强度达到2.1%[5]，居发展中国家首位，甚至高于一些高收入国家。科研人员总量居世界第一，但人才结构有待改善。

第二，科技成果产出数量大幅增加，但质量和产业化应用能力亟待提高。我国科学出版物数量约占世界20%，国际科技论文数量居世界第二，被引数居世界第四，国内发明专利申请量连续六年居世界第一。但高质量的美欧日三方专利数量还较少，成果转化效率还有较大改善空间。

第三，创新要素向企业集聚，企业的创新能力逐步增强，但投入强度和技术能力还相对滞后。我国企业的研发支出和研发人员比例分别已占全社会的75%和70%以上，技术引进与消化吸收支出比重持续下降。规模以上工业企业开展研发活动的数量快速扩大，有18个行业的R&D经费超过100亿元[6]。但是，研发与创新投入的强度和效率仍需提高。2015年，规上工业企业R&D投入强度仅0.9%[6]。

第四，产业创新水平从全面技术跟踪和追赶转向“三跑并存”，但短板仍然较多。我国的产业创新模式以改进创新和集成创新为主，具备一定的后发优势，部分领域进入世界前沿。但是，原始创新能力薄弱，一些关键核心技术对外依存度较高，多数行业还处于价值链中低端。我国仍是知识产权的净进口国，创新体系整体效率并不高。

第五，激励创新的体制机制和政策环境逐步改善，但仍难以满足创新驱动发展的需要。近些年，无论中央还是地方，出台了大量支持科技进步和创新发展的政策，覆盖创新链各环节的综合政策体系以及制度框架已基本形成，政策工具也从财税支持为主逐步转向更多依靠体制机制改革、普惠性政策和发挥市场机制的作用。但是，关键政策落实不到位，政策之间不协调，一些重点领域的改革难以有效推进，市场机制配置资源作用尚未有效发挥等问题仍比较突出。

总体看，我国创新发展进入新阶段。科技水平从跟踪为主转向跟跑、并跑、领跑并存，战略重点从点的突破转向整体能力的提升[7]。创新主体从科技人员为主转向社会参与。创新方式从引进消化吸收和集成创新为主转向原始创新，从相对封闭走向更加开放。产业价值链从中低端向中高端升级。

三、制约我国创新发展的突出问题及深层次原因

尽管我国已进入世界创新型国家第三梯队，但创新发展还存在不少薄弱环节，创新动力和能力不足的问题最为突出。

(一)激励人才的体制机制不健全，人才结构有待改善

1.激励人才创新的体制机制不健全，人才创新潜力和活力未能有效发挥

一是对科研人员和高技能人才激励措施不到位。我国多数大学和科研机构按事业单位管理，工资制度不适应科研需要, 对科研人员创造的价值体现不足。有的参照公务员管理，甚至不少单位基本工资偏低，需要靠创收来补充一部分工资收入。另一方面，由于企业与事业单位的社会保障制度差距较大，而科研人员创业失败后缺乏保障，缺少安全感。同时，我国技能型人才待遇普遍偏低，社会认可度不高，职业发展上升通道有限，难以激励大量技工人才敬业爱岗、精益求精。国有企业受到工资总额限制，激励人才创新的手段相对匮乏，一些高科技企业人才流失严重。此外，已出台的激发公立研究机构人才创新创业的股权激励政策，也因国有资产管理方面缺少可操作的细则，落实不到位。

二是重人才引进数量，轻人才环境建设，存在人才留不住、用不好的现象。各级政府陆续设立了多种形式的“招才引智”工程、“千人/万人计划”等，有些地方还为企业人才引进提供补贴，甚至将引进“高端人才数量”作为一种政绩。结果往往是重人才引进，缺乏引进质量和效果的跟踪、考察。同时，政府主导的人才引进计划主要通过短期内资金补贴、项目配套等方式，而涉及科研环境、生活配套等方面跟不上。

2.人才结构“两头短缺”，难以适应创新发展需要

一方面，科技领军人才、创新型企业家等高端人才不多。尽管我国科技人员总量居世界前列，但高端领军人才和高技能人才匮乏，创新型企业家也非常有限。汤森路透集团发布的《2015年全球最具影响力的科研精英》报告显示：中国共有148位科学家(含港澳台地区)入选168人次，占比仅5%(共2975名，3125人次)，仅为美国的1/10[8]。

另一方面，专业化职业教育和培训体系发展滞后，技能型人才缺乏。一些地方简单地按行政区划来布局职业教育，投入不够、师资短缺，效益不高。一些职业院校对产业发展、市场人才需求研究不够，职业培训针对性不强、脱离实际、质量不高。此外，现有就业政策、职业资格和新酬制度不利于系统培养技能工人，开展学徒制、推进“双证书”制度均面临体制机制障碍。

(二)原始创新不足，缺乏创新的源头供给

1.基础研究投入不足，科研成果质量不高

一是作为前沿技术源头的基础研究欠账较多。过去我国科技经费主要投向短期、应用技术研发，对具有长远影响的基础研究投入较少，原始创新能力薄弱。我国基础研究占研发投入比重长期徘徊在5%左右，而发达国家这一比例通常为15%以上。由于基础研究和共性技术研究投入明显不足，关键共性技术供给不能满足产业技术创新与转型发展的需要。

二是科研项目多以跟踪国外研究为主，存在低水平重复现象。我国大多数科研项目仍处于跟踪国外前沿研究的状态，尚不具备引领国际前沿的能力。同时，政府财政科技经费管理因缺乏有效的统筹协调机制，创新链条上各环节的资金链断档与交叉重复并存，政府科技投入存在碎片化和低水平重复现象，难以产生突破性成果。

2.基础研究定位不清晰，评价导向脱离科研本质

一是需求导向的基础研究不足，科研投入决策倾向于提升显示度。科研项目往往由专家提出和评选，脱离经济社会需求，存在追求“新”“奇”，甚至“走偏”现象。

二是科研评价重数量、轻质量，重短期利益、轻长期效果。重数量、轻质量的科研评价机制导致科研人员追求论文、专利等数量指标，导致重大科研突破少。量化评估还催生了将研究成果化整为零的“畸形”发表策略[9]。此外，在科学研究中特别是基础研究领域过度强调科技成果转化不利于基础研究的持续发展。

3.产学研功能错位，结合存在脱节

大学、科研院所不仅未能与企业形成有效互补，反而在某种程度上成为竞争者。一方面，因为考核科技成果转化率，大学和科研院所越来越多地倾向于将科技成果内部产业化。另一方面，一些应用型研发机构转制为企业后，机构功能与运行机制错位，难以发挥行业共性技术研发平台作用；设立在企业的共性技术研发中心，运行机制又不适合其功能定位。

产学研脱节现象仍未扭转。为了鼓励产学研合作，不少科技计划项目要求产学研合作申请，结果部分产学研合作“拉郎配”，一定程度上存在“貌合神离”的现象，有些机构甚至为了争取经费凑到一起，而没有实质性合作。目前产学研合作不畅的主要原因是企业、高校和科研院所在发展目标、运行管理模式、评价机制等方面差异过大，很难在现行机制的牵引下结成利益共同体。此外，创新人才难以在产学研之间自由流动也是阻碍产学研有效合作的重要因素。

(三)科技成果转化渠道不畅，政策落实有阻力

1.科研成果转化收入分配激励政策受国有资产管理、领导干部管理条例以及税率过高等多种限制

当前，职务科技成果转化过程要遵守严格的国有资产管理规定，缺乏配套的法规政策。由于科技成果多属于无形资产，其转化具有二次开发投入高、价值评估难、保值增值不确定等特点，以固定资产管理为主的现行国资管理规定大多并不适用。但面对防止国有资产流失的“高压线”，很多单位心存疑虑，高校科研院所积极性受到影响。同时，虽然国务院2016年16号文在涉及国有企事业单位担任领导职务的科技人员奖励和兼职问题上，有所突破，但现行干部管理相关条例并未颁布细则，使一些既是学术骨干、又担任一定领导职责的科研人员有所顾虑。此外，国有企事业单位收入和预算方面的“刚性”规定、转化后现金收益须缴纳较高所得税率(最高至45%)等，一定程度降低了科研人员的积极性和获得感。此外，不少地方在制定成果转化收益分配或奖励政策时过度倾向于科研人员(多在70%以上，甚至达99%)，不利于调动所在单位、转化机构、投资人等利益相关各方的积极性。

2.专业技术转移机构和人才队伍严重缺乏

科技成果转移、转化具有信息不对称程度高、交易流程复杂、外部性强等特点，需要专业技术转移机构、专门人才以及相关科技服务体系的支持来推动其应用。目前，我国不少高校、科研院所虽然建立了技术转移机构，但大都属于行政管理性质的，人员少且专业性严重不足，社会化、专业化的第三方技术转移机构发展迟缓。

(四)企业创新动力不足、能力不强

1.企业创新水平总体不高，国际公认的创新企业匮乏

我国经济总量已多年居世界第二，发明专利申请量连续多年居世界第一，但极少获得世界公认的全球领先创新企业。同时，我国始终处于技术贸易逆差状态，每年技术进出口逆差额超过100亿美元*参考：商务部司长周柳军2012年12月在首届中国(上海)国际技术进出口交易会新闻发布会上的发言。。尽管近些年我国企业消化吸收能力和集成创新能力有所提升，但缺乏支撑产业升级、引领未来发展的科学技术储备，突破性、颠覆性创新很少。

2.各类企业创新活力受体制机制约束

我国国有企业和民营企业在创新中各占一些优势，但均因受相关体制障碍，创新活力未能充分发挥。国有企业，尤其是央属国有企业在获取国家科技计划项目、土地供给、资金等各种要素资源方面占据明显优势，但受国企保值增值考核、工资总额限制等体制机制束缚，创新动力不足[10]。民营企业的优势是机制灵活，但在平等获取创新资源、市场准入等方面受到较多限制，创新活力难以发挥。

3.市场机制不完善导致资源错配，既增加了企业创新的机会成本，也降低了创新的潜在收益

政府的不当干预扭曲了市场机制，创新机会成本高，企业创新难以获得应有回报。当前，我国多数高技术产业的收益率远低于房地产、能源、金融等政府主导资源配置的领域。以第二次经济普查的部分行业利润率数据为例，房地产、金融业和石油天然气开采业的利润率分别为12.62%、12.56%和41.56%，而高技术产业的同期主营业务利润率只有4.89%*来自国家统计局“第二次经济普查”(2009)的数据测算。。近些年，我国经济“脱实向虚”的矛盾越发突出，进一步显示出资本等资源的严重错配[11]。

由于开展创新活动的成本高而收益低，创新型企业得不到有效的市场激励，加剧了创新不足。国家统计局2014年全国企业创新调查结果显示：我国开展技术创新活动的企业比例较低，仅占26.9%，低于欧盟27国平均水平(39%)、德国(55%)、日本(27.5%)和韩国(37.2%)等创新发达国家或地区[12]。企业研发活动规模和投入强度也偏低。2014年，有R&D活动的规模以上工业企业占比仅16.9%，规上工业企业的R&D投入强度仅0.84%，与美国(19.74%)、英国(11.10%)、日本(10.50%)等国家的差距非常大[6]。

4.开放创新不足，效利用全球创新资源的能力仍需提高

我国部分现行政策不利于创新要素跨境流动，影响了企业利用全球创新资源和开展高水平开放创新。如， 2017年3月公安部批准了在10个自贸区及创新改革试验区，试点施行一系列有利于外籍人才出入境、在华长期居留以及就业创业的便利政策。效果尚待观察，范围较窄。除了提供进出往来、创业就业便利外，外籍人才享受国内同等公共服务的政策也需各部门加强对接落实。资本项目的外汇管制不仅影响利用境外风险投资的效率，也给本土企业收购海外技术造成一定困难等。

(五)政府职能转变还不到位，存在缺位、越位问题

1.政府越位，导致资源错配

进入前沿创新阶段后，技术进步和产业发展的不确定性加大，需要更多发挥市场机制配置资源的作用。但一些政府主管部门仍习惯于以计划管控、直接选企业或定技术路线、考核评比等方式支持或鼓励创新，导致一些企业围着政府的指挥棒转，为满足政府要求而不是根据市场需求来决策。在发展新兴产业时，扶持政策仍以直接补贴、点对点资助等方式为主，“规模崇拜”、“一哄而上”、“高端产业低端化”等现象较突出。

2.政策落实不到位，协调性有待加强

供给侧政策较多、需求端激励政策较少，对创新技术和产品的市场培育不足。有些创新技术和产品因缺乏新标准、新产品入市审批程序复杂周期长等原因难以及时投放市场。

部分政策因相关政策之间不配套、不协调而难以落实。如前所述，国家支持科技成果转化的股权激励政策在实施过程中面临国有资产管理限制、领导干部管理条例的细则尚未明确，以及国家有关税收政策不配套等而难以落实。

个别政策因门槛较高，受益面窄。如，研发支出加计扣除所得税政策比较受企业欢迎，但一些地方政府设置政策门槛，要求是高新技术企业，或承担国家和省级科技项目才能享受；限制加计扣除的研发支出范围，从事研发活动人员的人工费用、知识产权申请注册等不能全额纳入抵扣范围；对免税额设立最高限额等。

缺乏容错机制，部分政策未能有效发挥作用。一些政府部门担心承担项目失败的责任，在选择支持对象时倾向于选择容易成功的项目，如大部分创业投资引导基金投向风险较小的发展期企业。诸多评比和考核等使创新指标化，产生政策寻租。如，现行高技术企业和创新型企业评选指标以专利数量、研发支出强度和研发人员强度为主，有些企业为了获得减免税政策而购买专利或虚报数字。

3.创新环境的基础性制度方面存在缺位

在市场准入方面，存在产品和技术标准不完善、市场准入标准滞后和监管方式不适应、创新融资市场发展迟缓等现象，导致新技术、新模式和新兴业态难以规模发展。如，我国节能环保、安全、质量等标准滞后，特别是对新技术和产品标准的制定滞后于实际需要，导致新产品难以及时进入市场。在市场准入规制上，重审批、轻监管，政府常常以控制企业规模和数量设置准入门槛，影响后来者进入。支持中小企业创新的多层次资本市场发展缓慢。

在维护公平竞争的市场秩序方面，存在知识产权保护执法不严、对垄断的规制不到位、低价恶性竞争等问题。企业普遍反映知识产权保护力度不够，纠纷处理时间长、惩处力度低、判决执行难等，即使“赢了官司还赔钱”。环境、质量和安全等标准执法不严，有些地方为吸引投资或保护本地企业、放松执法，导致劣币驱逐良币。

四、加快提升我国创新动力和能力的若干建议

我国进入发展新阶段，创新发展也面临新形势新任务。今后一段时间的主要任务是围绕重点问题和核心任务，长短期相结合，深化重点领域改革，完善鼓励创新的体制机制，细化和落实相关政策，提高全社会的创新动力和能力。

(一)进一步理顺政府和市场在推动创新发展中的关系

1.进一步优化科技与创新资源的配置方式，提高公共支出的利用效率，多渠道提升创新投入水平。进一步加大基础研究和共性技术研究投入，增强源头技术供给。稳定支持与竞争相结合，以稳定支持为主。加强创新链各环节政府科技经费的统筹协调。多管齐下，加大对中试和示范项目的支持，突破制约科技成果转化的体制机制性障碍。提高国家科技重大专项的组织管理效率，注重集成性协同攻关。

2.促进公平、透明、有序、开放的市场竞争。保证市场的公平准入，减少行政性垄断，为各种所有制、各种规模、各种技术路线的企业提供公平获得创新资源和参与市场竞争的机会。推动要素价格形成机制的市场化改革，打破地方保护，促进各种创新要素的自由流动。切实加强知识产权保护，促进知识产权的创造和运用，提高知识产权侵权成本、降低维权成本；发挥司法保护的主导作用，完善知识产权法院试点，提高对反复侵权、恶意侵权的处罚力度。

3.增加激励创新的制度供给，改善营商环境。构建鼓励创新、包容审慎的市场监管体制，为新技术、新产品、新模式、新业态进入市场拓宽通道，在提升监管有效性的同时，切实降低企业创新的风险和成本。通过主动、合理地设立产品质量、安全、节能环保等标准，“倒逼”产业技术升级。对新产品、新模式和新业态允许先行先试，及时总结规律，公开透明地制定监管标准，培育新的经济增长点。

4.协调发挥中央和地方两个积极性，形成合力。中央政府主要聚焦国家重大战略需求，重点支持基础性、前瞻性、公益性科技攻关，以及支持中小企业创新。地方政府则应重点营造良好的区域创新环境，加强区域创新服务平台建设，积极推动科技成果转化和产业化、孵化创新创业企业。一些重点地区要利用好当前开展创新试验改革的契机，探索出一些突破性、可复制性的改革经验和创新模式，及时总结推广。

5.政府作用与市场机制有机结合。政府可以通过规制和政策调节利益机制，引导创新资源的合理配置，使企业能够更多依靠创新在市场上获利。对不同技术路线和各类企业实行公平竞争的激励机制，政府重点支持早期研究开发、示范项目和创新服务平台，由市场选择技术路线。

(二)优化创新政策，壮大企业创新群体，培育创新领跑者

1.降低政策门槛，让创新政策惠及更多企业。扩大普惠性政策范围，避免简单以企业规模、盈利状况、专利数量等设置政策门槛，提高政策公平性。一是对知识产权保护、人才供给、金融支持、研发加计扣除等企业呼声较高的政策，加大政策实施力度，降低政策门槛。二是加强鼓励创新的需求侧政策。进一步完善和落实政府采购、首台套首批次采购政策等；加快全国性政府采购市场建设；改进政府部门和国有企业的公共采购竞标定价规则；用好、用足WTO《政府采购协议》支持创新的措施。对一些具有较大社会效益的创新产品，建立反映外部成本效益的财税政策。

2.加强部门间的政策协调，增强政策的稳定性和透明度，形成政策“组合拳”。加强政府各部门、各级政府之间的政策沟通和协同，减少政策冲突或政策缺失。增加政策的稳定性和透明度，建立公开透明、长期稳定的激励机制，鼓励企业等各类创新主体进行长期创新投入。形成创新政策、创业政策和小企业政策的组合拳。

3.进一步完善和落实创新型人才政策，建立一套创新相容的人才激励机制。分类、分层次制定和落实人才政策，优化人才结构。整合现有多头人才引进计划，给用人单位更多话语权和自主权。在收益分配上充分体现知识和创新的价值。进一步深化教育体制改革，更加注重创新型人才、专业技能人才的培养。进一步扩大高校办学自主权、地方兴办职业教育的自主权，放松民办职业教育的准入限制，鼓励校企合作、企业办学和联合培养技能型人才。

4.降低企业创新成本，增强企业投入创新的能力和动力。进一步降低小微企业的税费负担，保障中小企业在土地征用、人才引进、信息获取、融资渠道、公共资源以及各类政务服务等方面的公平机会。加快发展多层次资本市场，方便各类企业创新融资，为创业投资提供更多的退出渠道。抓紧建设适合中小企业的区域性股权交易市场，逐步放开民营中小型银行的准入限制、下放审批权限。

(三)进一步理顺产学研的功能定位，促进协同创新，增强原始创新能力

1.增强原始创新能力。一是改进科学研究项目的决策机制，优化科学研究支出结构。实行“自上而下”与“自下而上”相结合，实行自由探索和需求导向相结合，增加面向需求的基础研究支出，提高基础研究对创新的支撑作用，确保国家战略得到有效落实。二是改进科学研究的评价机制，实行分类评价和分类管理。对自由探索的研究项目，以同行评议为主；对满足国家战略需求的研究项目，以目标评价为主。三是科学研究项目与人才培养结合。要发挥科研人员的自主性和创造性，管理上体现鼓励创新、容忍失败的创新文化，创造科学家自由探索的研究环境。

2.进一步理顺产学研的功能定位，完善以企业为主体、产学研有效分工合作机制，提高协同创新效率。进一步完善科研组织体系，建设一批支撑高水平创新的基础设施和平台。建立大学、科研机构和企业之间的合作与技术转移机制。完善财政支持的科研成果转移、知识产权管理等制度。

3.消除阻碍科技成果转化的体制机制壁垒，打破科技与经济“两张皮”。完善财政资助的科研项目研究成果公开体系。明确科技成果转化的责权利以及配套实施细则，强化科研单位的成果转化责任，调动科研人员转化研究成果的积极性，改革国有科技成果无形资产管理体制与定价机制。建立健全专业化的科技成果转移转化服务体系。探索新型技术转移机构的组织形式和运行模式，在机构运行、专利交易等方面给予一定的鼓励政策。

4.充分发挥企业在创新决策、研发投入、技术集成、成果产业化中的主体作用。减少政府利用计划、项目和考核等方式直接干预企业创新决策。对由企业承担的政府科技项目，其经费管理制度应区别于事业单位性质的高校和科研单位，要给予企业更大自主权，重点支持产学研合作，允许企业提取一定比例的高端人才引进经费。

(四)扩大创新体系开放度，高效利用全球创新资源

1.坚持高水平的“走出去”与“引进来”相结合。一方面，鼓励企业建立海外研发中心，按照国际规则并购、合资、参股国外创新型企业和研发机构，提高海外知识产权运营能力。另一方面，提升“引进来”的层次和效率，实现引资、引智、引技相结合。继续支持跨国公司在中国设立研发中心，提高国家科技计划对外开放水平，促进跨国公司融入中国创新体系。

2.开展区域开放创新综合试验，放松对创新要素流动的管制。放松外籍高端创业人才办理签证和绿卡的限制，简化其创办科技型企业的审批。鼓励中国企业收购海外技术，简化审批程序，提高获取国际先进技术的便利性。为企业使用境外风险投资、境外人员在国内开展科技成果转化活动提供结汇便利。

3.主动参与国际科技合作和全球创新治理。加大国际科技合作力度，主动设置全球性创新议题，在人类共同面临挑战的领域加强国际科技合作。在国际创新治理中发挥应有的作用，从动接受国际规则逐步转为制定国际规则的参与者。加强研究有关创新的国际规则，增强国内创新政策与国际规则的协调性，提升在全球创新治理中的话语权。

参考文献：

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