区域高速公路改扩建项目社会稳定风险分析、评估要点解析

文/卢川 戴越

一、背景

随着区域高速公路网络的不断完善，中长途汽车交通出行越来越倾向选择高速公路，高速公路交通流量快速增长，尤其是部分建成较早的高速公路主通道，交通拥堵现象时有发生，高速公路扩容改造问题已经提上了日程。以安徽省为例，根据《安徽省公路建设规划（2017～2021）》，全省有近900公里的高速公路扩容改造工程要在2017-2021年陆续实施，改扩建逐渐成为高速公路建设的重点和热点。

与此同时，项目决策评价重点也发生了较大的变化，从现阶段制约重大建设项目实施的要素层面分析，技术落后、资金短缺已不是主要的矛盾，土地资源匮乏、生态环境恶化、社会稳定事件频发等外部条件越来越直接决定项目的成败。在上述背景下，对高速公路改扩建项目社会稳定风险分析、评估工作要点探讨就显得非常必要。

文章依托本公司主持完成的G5011芜合高速公路改扩建工程、G40(G42)合六叶高速公路合肥至大顾店段改扩建工程、G3京台高速方兴大道至马堰段改扩建工程等项目社会稳定风险分析、评估的实际情况，对高速公路改扩建项目的特点及社会稳定风险分析、评估的要点进行阐述。

二、高速公路改扩建项目的特点

从社会稳定风险层面上看，高速公路改扩建项目和新建项目相比最大的特点和不同在于有了道路交通使用者的参与，在项目实施阶段，会对该部分群体产生直接的影响，这既包括广大的司乘人员，也包括道路两侧的群众，从影响点上分析首先涉及纵向保通和横向保通问题。其次，由于改扩建工程实施的同时，高速公路还在正常运营，因此施工安全、路段通行能力下降等问题也可能引发潜在的社会风险。此外，以往项目建设中遗留的历史问题、政策的变化等也都易引发社会稳定风险。

三、风险分析、评估工作的要点

1.重视建设时机

最为突出的是合巢芜高速和合宁高速同步改扩建问题，东向发展承接长三角发达地区的辐射是安徽多年来的重要发展战略，东向发展最主要的公路通道就是合巢芜高速和合宁高速，两条高速公路同步改造，势必给路网正常运行带来较大干扰，交通出行时间大幅增加，拥堵和事故更易发生，社会关注多，影响面大，需要在决策阶段重视建设时机不当引发的社会稳定风险。

2.重视政策风险

随着审批手续的变化，以往工程可行性研究阶段前置开展的环境影响评价、水土保持将不再是项目审批的必备支撑性材料，但专题后置实际上要求更高，因项目实施造成的对生态环境的破坏或干扰，不仅在社会环境层面容易引发公众的反对，还会在合法性以及行政审批上导致项目的失败，不能达到预期的目标；此外，临时用地占用基本农田的问题也是公路建设项目中十分突出的问题，按照目前的规定，占用5亩的基本农田，相关责任人将被追究刑事责任。因此，对临时用地的规范报批，对涉及占用基本农田的补划等工作提出了更高的要求，也带来了更多的风险。

3.重视风险调查

社会稳定风险分析、评估工作，主要包括风险调查、风险识别、风险估计、风险防控、风险等级判定等几个方面，以往在新建项目中，重点是通过调查地方政府、行业管理部门、沿线乡镇的意见和诉求情况，完成风险要素识别工作。针对改扩建项目，除了传统调查涉及的群体外，还要注重对司乘人员、交通管理部门、沿线公众等的调查。

4.重视交通保通

“保通”是改扩建项目最大的特点和挑战，既涉及高速公路自身的保通（纵向的保通）， 也包括上跨、下穿、其他交叉道路的保通（横向保通），高速公路改扩建项目本身就是因为流量大才实施扩容改造的，改造期间通行能力下降是必然的，因此需要在更大的范围内做好路网分流方案，并完善相关诱导设置，此外，针对节假日或者突发事件，还应有相应的应急方案。

5.重视应急预案

和新建项目不同，高速公路改扩建项目毫无疑问会涉及交通事故和交通拥堵问题，因此在风险防控措施中，要制定两个专门的预案，一个是针对交通拥堵的交通组织和分流预案，一个是针对交通事故的应急救援预案。相关工作在改扩建方案明确后就可以启动，在项目施工前做好各方面准备。

6.重视施工安全

交通安全问题，是涉及道路交通使用者生命财产安全的头等大事，改扩建项目通常都是采取单侧拼宽或者双侧拼宽的方案，在一些特殊路段，如高填方段、山区临崖段，如果防护措施不到位容易导致重特大交通事故的出现。此外，还应完善相应的交通标识牌设置，采取可变情报板等手段，完善信息发布系统，及时、准确发布道路走向变化信息，方便驾乘人员及时知晓。

7.重视通行能力

高速公路是收取通行费用的汽车专用公路，实施改扩建工程，势必会对既有路段通行能力产生负面影响，在设计速度100km/h或者120km/h的路段上，实际运行速度在80km/h以下时，广大司乘人员普遍会出现不满情绪，在节假日等客流高峰时段，如出现大规模交通拥堵，容易引发公众负面情绪的集中爆发。

8.重视历史问题

实施扩容改造工程的高速公路路段，基本上都是建成期较早的道路，当时在道路设计、建设中，受技术手段落后、建设资金短缺等的制约，遗留了一些历史问题，突出的表现是通道标准低（净宽净空不足）、数量不足、汛期易积水难以通行等。另外，由于当时征拆补偿安置方案不尽规范，部分征迁补偿款被挪用甚至至今尚未全额发放给被征迁户，项目未扩容改造前，这些问题大多已得到平息或缓解，改扩建工程的实施，势必会重新引发这些“旧恨”，如果处置不当，更易引发社会稳定风险。

9.高度重视征迁安置

与新建项目相比，高速公路改扩建项目，征地拆迁总量并不大，但征迁安置问题依然是一个突出的矛盾。尤其是以往由于本项目或其他项目建设搬迁至路线附近，本次改扩建又在征迁范围内的群体，抵触情绪十分强烈，征迁该部分群体的住房和用地属于典型的合法但不合理情况。此外，项目沿线距离路线较近，受车辆噪声、尾气影响较大的群众，也应在改扩建项目实施中，尽可能予以异地安置，从源头上化解社会矛盾。这一点，在芜合高速改扩建中表现的十分突出。风险调查阶段，就接到沿线群众来信，反映在芜合高速首次建设中，对当地的自然生态环境造成了较大的破坏且没有进行恢复，陆路进出困难、水系多年不通，村民长期受高速公路车辆噪声、振动污染的影响，已经先后有20余位村民身患癌症，从之前青山绿水的小山村变成了远近闻名的癌症村，在此次改扩建中，该村村民强烈要求搬迁至其他地方。类似该类群众诉求，建设单位、地方政府应充分考虑，否则项目一旦开工建设，群体性事件势必随之而来。

10.互通立交

互通立交是车辆上下高速公路的唯一通道，也是高速公路服务带动地方经济发展的重要载体，以往项目建设中，考虑到运营成本、交通流量等因素，大部分情况下，在市区、县城附近才设有服务型互通。近年来，随着经济社会持续快速发展，地方交通出行需求十分旺盛，沿线政府普遍希望能够在高速公路上多设置出入口，满足车辆快速上下的需求，这就涉及既有互通的迁移、改建以及新增互通的论证、设计工作，这也是高速公路改扩建项目中普遍存在的共性问题，风险分析、评估工作中，应加强对该问题的重视。

11.加强舆情监测

“新媒体”、“自媒体”时代的到来，使得每一个普通群众都有可能成为一个媒体工作者，因此舆情的监测和应对将逐渐成为社会工作的重要方面。尤其是高速公路改扩建项目，路线里程长、工期长、投资大、社会关注多、涉及的利益群体多，要取得项目的成功，除了要制定好、落实好必要的工程措施和管理手段，还要高度重视项目的正面宣传。宣传工作到位，即便出现了影响群众利益的事件，也大多能够得到群众的理解；反之，宣传工作不到位，则容易引发误解和矛盾，甚至带来潜在的社会稳定事件。因此，在项目实施前，应综合采取多种手段，加强对项目正面社会效益的广泛宣传，取得公众的理解和支持。