新时期对建设项目后评价的思考

文/熊吉安

一、引言

随着我国经济社会进入高质量发展的“新时代”，对提高政府投资决策水平和投资效益提出了更高要求。建设项目后评价作为工程项目全生命周期管理的重要环节，通过检查总结投资活动，从而确定投资预期的目标是否达到、项目是否合理有效、项目的主要效益和效果指标是否实现，并通过分析评价，找出项目成败的原因，总结经验教训，及时有效地进行信息反馈，为指导未来项目的决策、提高投资管理水平提出建议，最终实现提高投资效益的目的。

本文以《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资﹝2014﹞2129号）为主要政策依据，结合建设项目开展后评价的实际情况，通过分析建设项目后评价工作推行情况，探讨完善我国建设项目后评价工作的对策措施。

二、投资建设项目后评价工作的推行过程

20世纪80年代初期，原国家计划委员会（以下简称计委）将国外进行的项目后评价与可行性研究方法引入我国，组织开展理论和方法研究工作，并选择部分项目进行试点。中国国际工程咨询公司和国家开发银行先后成立了后评价局，并对原国家计委下达的农业、交通、能源、卫生等行业部分重点建设项目开展后评价。1995 年，国家开发银行出台《国家开发银行贷款项目后评价管理暂行办法》(开行政法﹝1995﹞157号)。1996 年，交通部发布《公路建设项目后评价报告编制办法》和《公路建设项目后评价工作管理办法》(交计发﹝1996﹞1130号)。2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》（国发﹝2004﹞20号）提出“建立政府投资项目后评价制度”。2005年，国有资产管理委员会颁布《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》。2008年，国家发展和改革委员会（以下简称发改委）制定出台了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》（发改投资﹝2008﹞2959号），2014年《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知》（发改投资﹝2014﹞2129号），对中央政府投资项目后评价工作程序、后评价管理和监督、后评价成果应用作了明确规范。《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发﹝2016﹞18号）在“加强政府投资事中事后监管”部分，再次提出“建立后评价制度”。《中央企业投资监督管理办法》（国有资产监督管理委员会令第34号）第二十一条对后评价工作进行了明确的要求，作为投资事后管理的措施。这些政策和措施的出台，体现了党中央、国务院对后评价工作的重视。

在国家后评价有关政策的指导和推动下，一些地方纷纷开展了投资项目后评价工作。中央驻滇企业、云南省有关单位部门也先后开展了投资建设项目后评价的相关研究。例如，云南省财政厅在2005年联合昆明理工大学及中介机构成立课题组，推出了《云南省财政支出基本建设项目绩效评价工作指南》，率先在全国探索出了一整套切实可行的财政支出基本建设项目绩效评价方法，也为云南省项目后评价工作的研究与开展奠定了基础。2009年8月，云南省发展和改革委员会颁布了《云南省发展和改革委员会关于印发云南省政府投资项目后评价实施办法（试行）的通知》（云发改投资﹝2009﹞1656号），对云南省政府投资项目后评价的定义、评价的主要依据和内容、评价指标、评价程序和监督管理等内容进行了规定。

三、目前建设项目后评价存在的问题

（一）对后评价工作重视不够，工作开展不足

尽管国务院、国家部委及各地出台文件，对后评价工作进行了制度安排，但是由于后评价工作是在项目建成后开展的工作，其作用更多地体现在为今后科学决策提供借鉴，因此地方各部门对后评价工作重视程度不够，开展后评价工作情况并不理想，加之对后评价工作是否开展，以及开展成效等方面没有约束性要求，后评价作为一项制度性安排尚未真正建立起来。

（二）项目后评价工作配套系统不完善

我国建设项目后评价工作开展了多年，相应的制度也已经建立，国家发改委陆续出台了建设项目后评价的政策，明确了程序、成果应用、监督管理等内容。但目前围绕后评价开展的配套体系不完善，对后评价工作健康发展带来不利影响。

一是缺乏权威的专业机构。与发达国家相比，目前还没有统一的后评价管理体系和国家层次的后评价专业技术组织，缺乏一个权威的技术评价机构对全国的评价工作进行指导和管理，带动全国范围内的政府投资项目后评价工作更快速、健康地发展。

二是后评价专业技术人员短缺，系统的专业培训不足。目前，主要以从事项目前期工作的工程咨询机构承担项目后评价工作，大量原来从事项目前期分析评价的人员进入后评价领域，其评价的视角、分析的能力、方法的掌握、理念的认知、工作经验等都与后评价工作的要求有差距，甚至一些根本没有专业经验的组织和人员也参与后评价相关工作，制约着政府投资项目后评价工作健康发展。

三是评价中介机构选取难以有效保障。如何选择后评价机构没有相应的技术和指标体系，也没有针对项目后评价的专门资质设置，在选择后评价中介机构时，主要采用比选的方式，评价方法单一。没有和后评价工作相对应的咨询工作取费标准，后评价经费没有保障。通过比选和试点项目的方法，发现承担后评价的工程咨询机构在制定后评价实施方案、编制后评价指标体系、以及对后评价的理论和国际上成熟模式的了解等方面仍需进一步的提高。

（三）评价指标体系体现可持续效果有待加强

目前我国对政府投资项目后评价的内容，主要集中于工程技术和财务效益，重点放在经济效益后评价方面，项目投产运营后对周围的社会影响和环境影响分析较少，可持续性发展层面的分析更是屈指可数，缺乏系统性的研究。现行评价体系存在两个方面的不足, 一是缺乏明确的评价指标体系, 二是没有对目标自身的评价。指标体系缺乏或不明确, 后评价难免会出现偏差, 可能失去了持续性评价的本义; 另外, 现行评价体系隐含了一个重要前提: 实施后评价的项目目标均科学合理, 而现行体系能够得出的评价结论可能仅限于项目目标与其环境的适配性这一逻辑层面, 对于项目目标自身这一逻辑层面, 则未予考虑。

另外，政府投资项目由于其特殊性，不能仿照一般的工程项目重点评价项目取得的经济效益，其投资成功度更多地表现为社会公众的满意度、认可度和项目的可持续效果，大型政府投资项目还包括政治效果和国防效果，所以应采用科学规范的后评价方法对政府投资项目进行全面的分析评价。

（四）后评价成果管理不到位，应用价值未体现

后评价成果中蕴含大量的信息，政府投资项目在建设过程中，由于面临技术或管理问题，会研究出很多创新，积累大量的经验，通过竣工验收为项目后评价提供基础资料。在后评价报告的总结和反馈中，大量的创新知识和信息可以被收集整理，后评价成果要反馈到有关领导、项目管理部门、项目前期咨询评估等单位，为同类政府投资项目提供参考。尽管在管理办法中规定了后评价的成果管理制度，但由于缺乏信息管理的有效途径和方式，对项目后评价的成果没有统一的管理和应用。地方管理部门缺乏交流合作，信息无法扩展，使所取得的经验教训往往流于形式上的总结，并没有引起相关领导和单位足够的重视，对相关的咨询研究机构没有起到应有的借鉴参考作用。

四、完善我国建设项目后评价对策措施

（一）提高对后评价工作重视，推进后评价制度落实

各级各有关部门应高度重视后评价工作，把它与项目前期工作同等对待，将其作为提高投资决策水平的重要抓手，要积极研究建立后评价制度的具体措施，科学制定并积极落实后评价工作计划，明确后评价的项目，探索推进后评价工作约束化的有效手段。

（二）建立健全建设项目后评价工作配套系统

一是推进权威的技术评价机构建设。根据我国开展后评价工作的实际状况及现实可能性，大力扶持项目后评价技术机构的发展，逐步建立起由中央权威性评价技术机构，地区或行业组织管理机构及执行部门构成的三级管理体系，确保后评价的科学化、规范化和法律化。编制出台后评价参数和评价办法，确定后评价范围和深度，指导下一层面后评价工作，收集、汇总后评价成果，并及时向有关决策部门、项目有关各方反馈。强化各级发展改革部门后评价工作的牵头和组织职能，制定后评价工作计划，为项目后评价提供组织保障。

二是建立健全项目后评价人员培训机制。为确保项目后评价的独立、客观、公正，充分利用社会力量，尽快建立项目后评价从业人员的培训机制，使后评价培训工作系统化、制度化、规范化，打造素质过硬、技术精湛的专业人才队伍。具体可以构建三级培训体系：(1)在后评价领导机构下设“后评价培训指导小组”，该小组主要由后评价专家组成，为后评价培训工作的规划、实施提出咨询意见；(2)在各地区、各部门组建的后评价管理机构中设立后评价培训管理办公室，具体负责传达和执行上级培训指示和该地区、部门的后评价人员培训工作；(3)由高校、学术团体、咨询中介机构构成的负责具体培训工作的机构，组织培训从事后评价工作的人员。另外，在高校设立专门的后评价专业，培养此领域的专业人员，并与相关单位进行合作，共同培养，提供学生实习机会，增强学生理论与实际结合的能力。

三是建立科学的后评价机构选择机制。为提高后评价工作质量，建立一套行之有效的后评价机构选择办法十分必要。探索建立全国后评价信息平台，所有参与后评价的机构必须在该信息平台备案，后评价成果在信息平台公布(涉及项目敏感或国家有关秘密不宜公开的除外)，为后评价组织单位提供充分的选择条件，促进后评价机构靠实力求生存、求发展。

四是明确后评价经费来源，实现取费标准化。结合我国实情，确定建设项目后评价的经费来源和取费标准。各级政府应将后评价经费纳入项目投资费用当中，取费标准根据项目的类型、规模确定，明确后评价经费占投资额比重。另外，可设立专门的后评价工作资金，对重大项目的后评价经费做到专项拨款、专款专用，使后评价工作经费有保障、有标准。

（三）完善建设项目后评价指标体系

科学的后评价指标体系是反映项目效果好坏的衡量器，也是影响后评价质量的重要因素,直接影响到后评价结论的科学性、客观性及决策指导性。项目的后评价计划应从较长远的角度和更高的层次上来考虑, 合理安排项目的后评价, 使之与企业的长远目标结合起来。虽然后评价指标多数与前期评价相似，但由于后评价是对从立项决策、设计、施工乃至整个生产经营过程的评价，这就决定了其评价指标的多样性和复杂性。在确立后评价指标时不能仅限于前期评价的指标，还应根据项目不同，后评价要求不同而有所侧重。发挥后评价机构的作用，充分利用已经取得的成果，在总结经验的基础上，从社会公众的满意度、认可度和项目的可持续效果，大型政府投资项目还包括政治效果和国防效果等方面进行全面系统分析，完善后评价指标体系。

（四）完善建设项目后评价成果的反馈和扩散机制，建立政府投资项目后评价信息管理系统

建设项目后评价成果的反馈机制是后评价中的信息传输通道，起着承上启下的作用。完善政府投资项目后评价成果反馈机制，充分发挥后评价成果对未来新建项目的指导和借鉴作用，后评价的反馈形式可以采取出版物、成果反馈讨论会、内部培训、组织经验交流学习、建立成果交流推广信息平台等几种形式，实现评价成果共享。在反馈成果应用上，作为规划制定、项目审批、投资决策、人员绩效考核的重要参考依据，以利于总结出来的经验得到推广，教训得以吸取，合理建议得到采纳，防止错误重演，最终使后评价成果变为社会财富，产生社会效益。

尽快建立政府投资项目后评价信息管理系统，保存各种后评价资料信息，加强后评价成果的管理和使用，积累各种素材，总结各类项目实施经验，为决策部门随时调用提供便利条件。充分发挥后评价成果的指导和借鉴作用，提高政府投资项目的决策和管理水平以及政府性资金的使用效益。