中美军民融合保密管理的对比分析及其启示

姜莉

在美国，对于军民融合最多的说法是军民一体化，并明确指出军民一体化就是要把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，构建一个统一的国家科技工业基础的过程。正是这样一种整体的社会大环境，决定了美国在军民一体化战略实施的过程中，一定不会刻意强调保密的问题。因为美国政府非常清楚，过度的保护不仅会增加保密管理成本，还会严重制约科技的推广与使用，百害无一利。美国建立了完备高效的保密管理体系，在政策法规、框架体制、组织运行、保障措施等方面的经验和做法比较成熟，对完善我国军民融合保密管理方面具有一定的借鉴意义。

一、美国军民融合保密管理与我国的差异

（一）保密管理的理念和指导思想不同

美国对秘密事项采取的是保核心、保重点、保要害的原则，坚决反对过度定密、过度保护，主张保密本身就是要保那些可以保的秘密。对于核心、重点、关系到其切身利益的关键性事项，美国政府及相关企业都会不惜一切代价，通过各种人防、技防手段，精心保护，以确保这些秘密事项万无一失。但对于那些是否涉密还存在争议，以及保密成本高于公开信息后可能带来损失的事项，美国主张的是就低不就高，能不定密则不定密的原则。对于那些国家根本没有能力对其扩散进行控制的事项，美国的做法是干脆不管。

我国实行改革开放已经40年了，但作为社会主义市场经济的一个重要组成部分的国防科技工业，因受传统政治理念及国内外安全形势的影响，从某种程度上说，还没有建立起一套有效的竞争机制。表现在保密管理方面，就是要充分发挥组织的优势，不惜一切代价地保守国家秘密安全。再加之我国的保密管理法律法规体系尚不完善，于是便出现了过度保护的问题。在这一理念的指导下，我们一些掌握了先进科技的单位和人员，有时是为了图方便、省事，有时是怕出问题、想省心，就把原本可能并不涉密的事项定为涉密事项了，人为地造成了定密扩大的问题。

（二）保密管理的主体和手段不同

美国虽然也赋予了一些政府机构对武器装备科研和生产活动过程中的保密工作进行监督和管理的职能，但这些机构的职能大多集中在顶层设计、政策制定、监督检查、提前预警、协同合作等领域，在实际操作层面，则大多是通过合同约定的方式进行管理，充分发挥甲方的作用，开展保密管理工作。通常的情况是，双方在签订承包合同时，相关的保密条款已明确在合同中进行了约定，履行保密义务既是国家法律之规定，也是合同约定，作为发包人的政府、军方或上一级承包商，有权按照合同的约定，对承包方进行保密检查，并提出整改要求，否则就可以依法终止合同。

目前，我国传统的军工企业主要由各大军工集团和地方军工企业组成，实行的是两级政府管理体制。现在的任务委托方式，也是通过合同进行约定，在合同中也会设有相关的保密条款，但只要承包方不发生失泄密事件，就算是这一条款执行完毕。至于承包方如何达到这一要求，中间还有哪些问题，存在着哪些隐患，这些日常管理工作，甲方并不负责。虽已初步建立了较为规范的保密管理体系，但在保密管理上是平行并列关系，存在着一定的条块分割。更多强调的是业务主管部门的责任，却恰恰忽略了甲方的监管作用。

(三)市场开放程度和准入条件不同

美国在其推进军民一体化的过程中，强调的是要尽可能地采用民用标准，要为更多的承包商创造机会，让他们有资格、有机会承担国防采办项目。美国政府明确提出要加大中小企业在国防采购中份额，并鼓励采购货架产品，利用商用现货满足军用需求，只要商业现货符合军用标准要求，就不主张再组织单独研发，美国的军品研制市场相对较为开放。为确保军品质量和军品研制生产顺利进行，美国对承担军品科研生产任务的承包商进行严格市场准入制度。通过确立安全许可制度、成立专门的审查认证机构等方式确保国家秘密安全，形成了一种以美国为代表的资格审查制度。

在我国，经过多年的发展，在承接军工科研生产任务时，虽然某些领域建立了招标制，但由于管理体制上的原因，军方的招标文件很多时候只能通过国防科技工业主管部门下达到各集团公司，实际上军工市场的开放在某种意义上还是有限开放，竞争还是有限竞争。我国是通过颁布武器装备科研生产许可证的形式，授予企业进入军工领域的资格。获得科研生产许可证的前提条件之一，就是要通过保密资格的审查认证，先后有数千家企业通过了各类保密资格审查，在这些企业中其保密状况也不尽相同。

(四)成果保护和利用方式不同

美国对国防工业领域的科研成果采取国家秘密和商业秘密保护两个层次，如果属于国家秘密，必须严格遵守国家秘密保护的各种规定。但这一范围是严格规范的，对于数量众多的美国科研成果来说，其被列为国家秘密的事项非常有限。其余科研成果，在美国是被列为商业秘密的范畴加以保护的。在美国，除了正常的《知识产权法》，能够保护专属知识产品外，为加强对私人企业的知识产权保护，还专门制定了《经济间谍法案》。该法的立法目的就是要通过政府公权力的方式，附以刑法处罚，来保障私人企业所拥有的知识产权不受侵害，进而保障企业进行技术创新的积极性。

我国目前的情况可能刚刚相反。由于计划经济体制时期，企业归国家所有，由国家经营，且只对国家负责。因此，企业秘密或现在所谓的商业秘密，通常会被简单地理解为就是国家秘密的一部分。虽然企业转型之后，很多商业秘密从国家秘密之中剥离出来，但国家秘密与商业秘密并没有完全清晰的区分，现在仍有部分理应改为商业秘密的事项仍在作为国家秘密加以保护。这不仅不利于国家秘密的规范化保护，也会阻碍科技成果得到充分利用，降低企业的经济效益。

二、我国军民融合背景下武器装备科研生产保密管理存在的主要问题

为贯彻落实军民融合深度发展的总体要求，配合我国国防科技工业的调整改革，近年来，国防科技工业主管部门会同国家和军队的有关部门，研究制定了一系列有利于武器装备科研生产的保密管理政策，虽然国防科技工业保密管理体系已初步建立，但在军民融合深度发展新趋势下，保密工作的挑战性变得更为复杂，受多种因素制约，还存在一些突出矛盾和问题。

(一)保密法规制度建设不尽完善

军民融合是一个大概念，目前国家层面尚缺乏对军民融合保密管理法规制度体系的统一规划，法规制定有待于进一步跟进；缺乏军民融合保密监管有效的宏观调控和战略协同机制，缺乏既确保国家秘密安全，又促进军民融合深度发展的有效平台和行业管理手段。目前，尚未制定国家层面规范军民融合深度发展保密管理的法律法规，在政策层面如何促进军民融合保密管理的文件还比较分散。政府对武器装备科研生产许可和保密资格审查制度较为完备，而军民融合中民间资本进入军工能力建设领域、军工设施设备资源共享、及国际合作制度等军品外贸制度中对保密管理的规定尚不健全，过分强调限制。

（二）尚未建立有效的保密监管体系

在大量民营企业参与武器装备科研生产相关工作后，必将面临着如何对这些企业实施管理的问题。这些民营企业，有相当一部分是没有上级主管部门或行业管理部门的，也就是说，没有相应的政府部门对其日常的保密管理工作进行监督与管理。通过保密资质认证以后往往存在保密管理滑坡问题，政府管理部门受职能编制所限，社会中介组织、各类行业协会和军工委托单位的协调配合作用又没用充分发挥，所以很难及时发现失泄密隐患和违反保密规章制度的情况。目前，民营企业参与武器装备科研生产以后，国防科技工业管理部门将成为其唯一的保密监管部门。此举不但加大了国防科技工业管理部门的保密工作压力和难度，加上未能有效利用社会资源协助配合监管，从而造成了对国防科技工业保密监督与管理工作很难到位的局面。

（三）定密和解密机制运行不够顺畅

虽已发布了国防科技工业保密范围和定密细目，但针对繁杂的武器装备科研生产任务来说，现有的定密机制还很粗放，在实际工作中很难根据现有的保密范围细目准确定密，导致“低密高定、高密低定、无密定密、有密不定”的现象时有发生。在实际工作中，解密面临更大的难题，主要体现为：涉密装备的订货合同已被定密，在研制过程中，很难解密；上游企业不解密的技术，下游企业也不敢解密；虽已过保密期，但装备仍在服役的不能解密；不是本单位生成的秘密，不敢擅自解密。这些现象的产生虽然有执行层面的问题，但关键性的问题是现在实行的是项目定密，而非要素定密，造成一些承担武器装备科研生产任务的企业无端涉密现象的发生，限制了军工领域的先进技术和产品无法转为民用，也削弱了一些民营企业“参军报国”的积极性。

（四）国防技术转化应用与保密机制不相适应

高端技术往往是首先应用于军，推广于民，但如何度量与权衡，更好地开拓民用市场，既不泄露国家秘密，同时又能很好地将先进的技术服务于国民经济建设，将成果进行转化，开展保密工作的难度将相应增加。随着军民融合深度发展，一些国防领域的科技成果开始向民用部门转移，但在转移过程中如何准确把握好保密这一尺度，将是面临的又一个非常现实的难题。虽然国家大力推进军民融合，而且我国的军民融合已从初始阶段转入到一个全新的发展阶段，但在相当大的一部分单位和人员的观念中，还把作为国家秘密的技术成果进行转化视为一个禁区，设计了复杂的技术转化申请、审批程序和流程，不但要经过解密、识别等诸多手续，还要进行这样或那样的风险分析。“重定密、轻解密”的现象时有发生，导致了国防科技成果转化困难。

三、完善军民融合武器装备科研生产保密管理的对策建议

坚持以军民融合式发展重大战略思想为指导，重点对军转民和民参军过程中保密管理面临的新问题进行研究，从加强立法和制度的系统设计、建立基于军民融合全过程的保密管理体系、完善监督机制等方面提出对策与建议，推动国防科技工业保密管理科学发展。

（一）加强保密法规制度建设的系统谋划和设计

按照党的十八届四中全会提出的依法治国和依法行政的要求，根据国防科技工业军民深度融合发展的形势和要求，对现行国防科技工业有关保密法规进行梳理和分析，按照“立、改、废”的思路，对国防科技工业保密法规制度建设进行系统规划和设计。当务之急是尽快研究制定“国防科技工业保密管理条例”，以此为上位法，研究制定“军民技术双向转移保密管理办法”、“国防科技工业科技资源共享保密管理办法”等专门管理法规。此外，还需进一步细化国防科技工业保密法规制度，促进构建完善的保密法规体系，包括：规范武器装备科研生产市场准入和监管体制；建立科学定密和定密责任人制度；建立武器装备科研生产安全保密管理标准体系；完善国防科技人员保密管理法规。

（二）构建完备的保密监管体系

面对众多拥有保密资质的企业或机构，仅仅依靠一个政府部门不可能完成保密监管任务，需要发挥政府、甲方、中介机构、行业协会四方力量，共同加强对保密的监管工作。各方在分工的基础上，应当加强配合，建立各监管部门之间的协调工作机制。政府部门在这一过程中发挥主导作用，在其指导下，甲方对承担军品科研生产任务的民营企业的安全保密事项执行落实情况负监管义务，并加强对协作配套单位的保密输出管理，建立双责任制，开展经常性地巡视、巡查。同时，充分调动行业协会、承接部分政府管理职能的第三方中介机构作用，发动社会力量，协助加强日常保密管理。此外，还需加强企业自身的安全保密监管手段，如对所雇佣的外籍人员进行严格的背景审查，严格控制其接触涉密信息或载体等。贯彻落实各项保密管理规定和要求，根据实际需要，组织开展由国防科技工业政府主管部门主导、多方参与的安全保密监督与检查活动。

（三）完善定密和解密机制

针对目前定密工作相对粗放、过于原则、在实际操作中还存在过度定密的现象，建议采取“要素定密法”来解决这一问题，“要素定密法”是对定密内容细化到具体事项层面，只有属于保密范围之内的事项、条目才被列为定密的考虑范围，如果对信息定密的必要性存在重大异议，需要经过内部定密异议程序与外部审查监督程序，保障定密的准确性，以防止出现过度定密的情况。全面建立健全解密常态化机制，为军民融合深度发展提供支持和保障。建议每年定期对军工集团和军工单位降密、解密事项处理情况进行督促检查，使降解密工作变得更加及时、顺畅和常态化，确保国防知识产权和军工技术得以推广使用，民营企业可以吸取更多的国防前沿技术成果，推动国家科学技术的快速发展。

（四）搭建具有充分保密条件的军民信息交流平台

在军方和民营企业之间建立双向的信息交流渠道和沟通机制。在做好保密工作前提下，结合国家和地方政务大厅建设，建立军民融合公共服务平台，为民营企业提供军工集团和军工单位的技术产品信息和研制需求信息，也可在《国防科技工业文告》或政务网上定期、定向发布武器装备科研、生产、采购信息及相关政策法规、标准规范、名录等，拓宽军民交流渠道。鼓励优质民营企业在与军工单位协作配套时，在做好保密工作的基础上，充分利用甲方的实验室设施、设备，以降低转化过程中的保密成本，同时能够缩小保密防护范围，确保国家秘密安全。对于民营企业自筹研发的先进技术提前应用于军品科研生产的问题，可以由国防科技工业管理部门定期组织优质民营企业与军工企业相互交流，就各种技术难题与解决方案、研究经验心得展开讨论，对一些民营企业自筹研发的先进技术，可由军工单位先以股份制形式入股参研，加快先进技术在军民之间的流动。