优化社会组织参与军民融合国家战略发展环境依法保护与精准打击并进

张红雨

习近平总书记在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上，第一次明确提出：“把军民融合发展上升为国家战略”。为推进军民融合国家战略发展，中共中央国务院中央军委《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》相继颁布施行，这标志着我国顶层战略筹划取得了突破性进展。当前军民融合已从初步融合进入到了深度融合新局面，军民融合深度发展多领域参与也在不断创新和快速发展之中。其中，社会组织参与军民融合国家战略发展总体态势良好，但也存在假借军民融合类社会组织名义违法开展活动、打着军民融合国家战略旗号实施违法犯罪活动的现象存在。

一段时间以来，社会组织“打假”活动在全国如火如荼进行。仅2018年民政部就分6批公布346家非法社会组织，福建、江西、山东、广西、广东等各省也均有动作，有效遏制了大量非法社会组织危害社会，也为广大人民群众擦亮了眼睛。但，在人人喊打的同时，也造成了一谈到新成立社会组织、一谈到“军民融合”就为之色变的被动局面，一些按部就班的社会组织无法在有效时间内依法依规取得登记手续。这应该不是“打假”的初衷。因此，精准打击非法军民融合类社会组织，同时依法保护社会组织参与军民融合国家战略发展，这两者应该是相辅相成的，只有两者齐头并进，才能真正优化社会组织参与军民融合国家战略发展环境。

一、依法保护军民融合类社会组织

（一）正确认识军民融合类社会组织的地位和作用，是依法保护军民融合类社会组织的前提

1.党和国家对社会组织发展高度重视，社会组织参与军民融合国家战略初见成效

党的十八大报告在加强和创新社会管理中提出要引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。十八届三中全会决定提出要激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。十九大报告在打造共建、共治、共享的社会治理格局中强调要发挥社会组织的作用。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确提出社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，党中央、国务院历来高度重视社会组织工作。

随着党和国家对社会组织发展的高度重视，近两年社会组织的发展势头猛进，在民政部门登记的社会组织数量已突破80万家，近两年每年的增速超过了10%。近两年军民融合类社会组织也取得了新的发展。从全国军民融合创新实践来看，基本形成了以西安、绵阳、贵阳、武汉为代表的中西部军工重镇型军民融合模式，以北京、上海、深圳为代表的研发基地型军民融合模式，以江苏、浙江等省份为代表的民企发达型军民融合模式。截至今年上半年，在民政部（厅、局）登记的冠有“军民融合”字样的社会组织有52家。此类社会组织的设立和发展，填补了社会组织参与军民融合国家战略发展的空白，搭建了军转民、民参军的社会组织平台。

2.社会组织是军民深度融合发展的重要参与主体

全面推进依法治国，改革创新社会治理模式、推进政社分开，把政府不能做、不易做、做不好的交给社会组织去做，实现资源优化配置，是建设服务型政府的必然要求、是推进社会多元治理主体的改革创新。社会组织作为连接军队、政府、企业及社会力量的重要桥梁，为政府提供参谋和助手方面能发挥积极作用，是参与军民深度融合不可或缺的重要力量。

全面推进军民深度融合，让军队停止有偿服务，聚集练兵备战，专司保家卫国，同时，把适合社会组织做的科研、服务供给、双拥工作、对外非政府组织交流等事务交由社会组织来完成，符合国情和社情，符合政社分开的内在要求，同时也更符合军民融合遵循的“国家主导、市场运作”基本原则。社会组织深度参与军民融合，可以在创新军民融合发展新模式、推动产业发展、实施技术融合与转化、培育凝聚人才、推进开放合作、引入金融服务等方面发挥积极的作用。

3.社会组织非营利属性是其参与军民深度融合的重要组织属性保障

社会组织的根本属性是非营利性。社会组织的非营利性主要表现在发起人、创始人对其投入的资产不保留所有权；社会组织的经营所得不得在发起人、理事成员间分配，必须要用于公益事业；社会组织终止后的剩余财产不得在发起人、理事成员间分配，只能转给目的相同和业务相近的其他组织。

社会组织的非营利性是其参与军民深度融合的组织属性保障。军民融合的目标是军地共赢，根本要义是开创强军新局面，不能一切向钱看。社会组织的参与将有效避免企业等赢利性组织过于追逐利润产生的种种弊端。

4.社会组织类型多样，符合军民深度融合多样性要求

目前，我国主要的社会组织形式由社会团体、基金会、民办非企业单位（社会服务机构）组成。截止到2018年9月份，在民政部门登记的社会组织达到804603个，遍布扶贫济困、科技、教育、社会服务、农业及农村发展、文化、工商业服务、卫生等14个行业领域。

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。社会团体可发挥其独特的行业优势和专业技术优势，根据军民深度融合需要，建立行业标准、规范行业行为、整合行业资源。

基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织。基金会具有向社会募捐等能力，对调动社会资源有其独特的优势。例如2017年度我国境内接收国内外款物捐赠共计1499.86亿元，较2016年增长7.68%。再如2018年99公益日仅仅三天的时间，共有超过2800万人次的捐款，捐款达8.3亿元，加上腾讯配捐的2.9999亿元，总计募款14.14亿元。基金会为军民深度融合募集社会资金可提供组织保障和筹资支持。

民办非企业单位（社会服务机构）是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务十大类。民办非企业单位在军民深度融合中从事双拥工作、服务保障供给等方面将发挥其独特的作用。

（二）社会组织领域现有法律体系基本建立，为依法监管和保护社会组织提供了法律依据

以《民法总则》《慈善法》《公益事业捐赠法》《境外非政府组织境内活动管理法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《志愿服务条例》《慈善组织认定办法》《慈善组织信息公开办法》《民间非营利组织会计制度》《关于规范基金会若干行为的规定（试行）》《社会组织抽查暂行办法》《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》《取缔非法民间组织暂行办法》等近三百部法律、法规、政策构成的社会组织领域的法律体系基本建立，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，进一步进行规范，为社会组织的合法权益保护及依法监督管理提供了法律依据。

（三）积极推进军民融合类社会组织依法注册登记，是依法保护社会组织的重要抓手

近两年全国社会组织每年新增约10万家，截止到今年9月底，全国登记注册的社会组织已突破了80万家。然而，到目前为止我国军民融合类社会组织注册量仅有52家，其中北京12家；福建12家；江苏8家；广东7家；山东3家；河北3家；浙江2家；吉林长春、广西桂林、四川绵阳、湖南长沙、山西各1家。因此，军民融合社会组织的发展现状相对比较缓慢，这与我国社会组织发展的总体态势相比严重滞后，与我国军民融合深度发展的社会服务需求供给严重脱节。

根据中央军民融合发展委员会办公室印发的《关于规范以“军民融合”名义开展有关活动的通知》、民政部《关于加强非军队主管的社会团体涉军事项管理的通知》（民发〔2018〕78号）等法律、法规、政策的规定，军民融合领域社会组织实行业务主管单位和登记管理单位双重管理。申请成立新的社会组织，名称中一般不得包含“军民融合”等字样。从严规范全国性军民融合社会组织的成立。社会组织宗旨和业务范围涉及军民融合的，按照有关规定办理，登记管理机关依法加强《章程》核准。社会组织应当遵守国家法律法规和有关规定，不得超出章程规定的宗旨和业务范围开展活动、设立分支机构(专项基金)等。

尽管军民融合类社会组织的登记管理相较其他公益慈善类社会组织登记管理更加严格，但是“严格登记”不是“禁止登记”。上述政策在执行过程中因理解和执行不统一，也曾一度影响了军民融合类社会组织的登记设立和健康发展，使得军民融合类社会组织的发展停滞不前，一定程度上阻碍了军民融合类社会组织的发展。

随着国家简政放权，落实放、管、服等政改要求，在严把军民融合类社会组织准入关的基础上，应积极推动军民融合类社会组织依法登记，允许那些想干事、干实事、能干事的军民融合类社会组织准入，从而促进军民融合类社会组织的健康发展，激活此类社会组织的活力，投身于军民融合国家战略发展中来。

二、精准打击非法军民融合类社会组织

（一）精准打击的前提是准确识别，防止“一刀切”

1．首先要正确识别社会组织

社会组织是指以社会团体、民办非企企业单位（社会服务机构）、基金会为组织形式，在民政部门注册登记的，区别于公司企业等营利组织的，不以营利为目的非营利法人组织。通常称为：中国某某协会、北京某某商会、上海市某某服务中心、山东某某基金会。

2．其次要准确识别军民融合类社会组织

军民融合类社会组织指的是三类社会组织冠有“军民融合”字号或者其宗旨、业务范围属于军民融合的范畴的社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）、基金会。如中国某军民融合发展促进会、河北某军民融合研究会、上海市某军民融合发展基金会等。

3．最后才是识别非法军民融合类社会组织

非法军民融合社会组织是指未经登记，擅自以社会组织名义或被撤销登记后继续以社会组织名义实施与“军民融合”相关或者相近活动的组织。

识别非法军民融合类社会组织要参考以下四个要素：

（1）以社会组织名义进行。比如某某军民融合协会、某某军民融合基金会等，而不是某某军民融合集团、某某军民融合发展局、某某军民融合委员会、某某军民融合事业部等名义。比如，前段时间打假，有些组织使用的是“中国人民解放军军民融合发展委员会南方局”“中国军民融合发展集团总公司”的名号，前者其实冒充的是军方，后者冒充的是央企。这类冠有军民融合字样的非法组织，冒充的是政府部门、部队机关、集团公司等军政官方部门，均不能认定为社会组织。

（2）社会组织未登记注册或者被撤销登记后仍以社会组织名义开展活动。社会组织的登记管理部门是民政部门，民政部及各地民政厅（局）基本完成了社会组织登记信息开放公众查阅的网络信息平台建设。公众可以通过各地民政部门的官网查询社会组织是否登记。如没有取得登记的社会组织，不得以社会组织的名义开展业务活动。被撤销登记的社会组织应当依法清算，清算完毕后依法注销。被撤销登记的社会组织只能开展与清算相关的活动，不得开展其他业务活动。被撤销登记的社会组织仍以该组织名义开展除清算活动有关的业务活动都是违法的。

（3）组织冠有军民融合字样或者业务活动与军民融合相关。比如某未经登记注册的某某军民融合协会在北京召开“军转民”科技应用座谈会。该组织中含有军民融合字样，活动内容也是军民融合相关的事项。再如某某双拥帮扶中心（未登记的民办非企业单位）组织召开第一届军民融合高峰发展论坛。

（4）登记前依法实施筹备活动的社会组织除外。尽管军民融合类社会组织仍实施双重管理。但是，根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体登记设立前的筹备活动不需要批准，但是筹备登记中的社会团体不得开展筹备之外的活动。实施筹备活动的社会团体不能认定为非法军民融合类社会团体。基金会和社会服务机构在登记前开展筹备活动的，也不能认定为非法军民融合类基金会或者社会服务机构。

（二）精准打击的重点是有的放矢，防止误伤无辜

对打着军民融合国家战略旗号，冒充政府部门或者以公司企业或社会组织等名义实施的违法犯罪活动的，应当根据不同主体的违法情形分别向有权机关反映或者举报投诉，避免识别不准、打击不准，误伤无辜，造成难以挽回的损失或者行业负面影响。

⑴对未经登记，擅自以社会组织名义或被撤销登记后继续以社会组织名义实施与“军民融合”相关或者相近活动的组织，依法向民政部门举报或者投诉，由民政部门查处后依法取缔。如涉嫌诈骗、非法集资等犯罪的，向公安机关依法举报、控告。

⑵对以公司企业名义违法开展军民融合业务超范围经营的，向工商登记管理部门举报或者投诉。由工商行政管理部门依法查处。

⑶对冠以某某局等政府部门名义的组织，应向被冒名的政府反映，并向公安机关举报或控告。

⑷对冒充军方的组织，应向被冒名的军方机关反映，并向公安机关举报。

三、建议

推进军民融合深度发展是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。优化社会组织参与军民融合国家战略发展环境，必须做到依法保护与精准打击并进，既要“堵”，更要“疏”。建议从以下几方面规范社会组织的成立与运作。

（一）建议尽快出台社会组织服务军民融合发展战略的相关法规

围绕军民融合发展战略，中央国家部门和地方政府已经出台了意见、规划和计划等政策来加速推进军民融合深度发展。但关于社会组织参与军民融合发展战略方面，还没有配套成熟的政策法规，亟须加快推进这一进程，打破军民二元分离结构，加强跨军地、跨部门、跨领域治理。相关政策法规出台后，既可规范合法社会组织服务军民融合，又能依法依规打击违法者。

（二）建议建立社会组织参与军民融合发展战略的协调机构。协调机构要支持社会组织参与军民融合发展的具体政策和相关工作等事务，协调建立社会组织参与军民融合发展的政策对话、协商与沟通平台，推动军队、政府、企业、社会组织和学术界在军民融合发展中对话合作。

（三）建议支持培育发展服务军民融合发展战略的社会组织。围绕着军民融合国家战略，中央和地方新的部门和发展机构已经成立。在建设中国特色社会组织过程中，迫切需要培育和发展一批军民融合发展类的社会组织。特别是要通过政策环境和支持体系，在登记注册、税收优惠、人才配备等方面予以支持，培育发展壮大一批专门致力于军民融合发展的社会组织。

（四）建议加大对非法社会组织惩处力度。下一步在制定修订社会组织新的法规的时候，建议对非法社会组织有一定的经济处罚措施，或者相应的惩戒措施，或者实行信用管理，提高违法成本，让违法者不敢再犯、不能再犯。