农村集体经济组织成员权的实现研究——基于“土地征收视角下农村集体经济组织成员权实现研讨会”的思考

陈美球，廖彩荣，冯广京，王庆日，蒋仁开，张冰松，翁贞林

（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045；2.江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

1 引言

农村集体经济组织是中国特有的一种组织形式，融政治性、经济性和社会性等多种特性于一身，在促进中国农村经济发展和维护农村社会稳定中发挥着极其重要的作用。然而，中国对农村集体经济组织成员权的界定和实现一直处于相对模糊的状态，并引起了不少专家和学者从实践、法律和经济等角度对这个问题的关注[1-7]。近年来，随着社会主义市场经济、城乡一体化快速发展和新型城镇化建设的推进，土地、人口等各种要素加速流动，尤其是在农村土地制度改革中，围绕土地的各项改革逐步深化，涉及农村集体经济组织成员权的各种利益冲突日益增多，导致保障农民成员权利益的社会呼声空前高涨，不少专家学者围绕农村土地改革中集体经济组织成员权实现和利益保护问题进行了研究[8-13]。在国家层面上，中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，该问题逐渐成为了近几年社会关注的热点[14]。

因此，集体经济组织成员资格认定及其权利实现，具有深刻的时代背景和迫切的现实意义。集体经济组织的成员资格认定与成员权内涵界定，是保障和实现农民集体经济组织成员权利的基础。本文在梳理农村集体经济组织成员认定的地方法律法规和实践做法的基础上，归纳农村集体经济组织成员权的本质及其特征，同时结合当前成员权中最为敏感和现实的土地征收中补偿分配问题，进一步探讨土地征收中成员权的实现途径，以期为加强农村集体经济组织建设、保障和深入推进农村综合改革提供参考。

2 农村集体经济组织的本质

作为成员依附的母体，农村集体经济组织的本质决定了成员资格认定的基础。根据《物权法》，集体所有可分“共同共有”和“按份共有”，农村集体经济组织属于“共同共有”，还是“按份共有”，法律上并没有明确规定，但从其内在特征看，农村集体经济组织应属于“共同共有”[15]。

中国农村集体经济组织溯源于20世纪50年代的农业合作化运动，其以村落为单元，在一定农村地域范围内，农民将各自所有的生产资料交由集体所有，集体负责组织农业生产经营，成员集体劳动、各尽所能、按劳分配的社会主义农业经济组织，在历史的变迁中，农村集体经济组织沿袭了传统的村落历史脉络，村民与村落的发展和村集体经济组织的兴衰荣辱与共，使其成为了中国农村社会发展的基本“生命共同体”。

农村集体经济组织具有地域与血缘的先天性特征，其是以土地资源为生存保障基础的组织。这种组织特征让人们能为共同的利益而相互合作，成为一个对内协同、对外抵御的利益共同体，成员个体的发展离不开集体组织的依托，集体组织的兴旺也需要全体成员的共同努力，个体与组织是一个相互不可分割的有机整体。为防止更多的人来分享有限的土地资源而可能危及自身的生存保障，农村集体经济组织会本能地表现出排他性，尽量地排斥外来人口的加入，使其表现出明显的封闭性特征。

3 农村集体经济组织成员权的内涵与特征

和其他成员权一样，集体经济组织成员权可分为自益权和共益权两大类[16]。在农村集体经济组织中，自益权主要是农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和集体经济收益分配权，以及部分集体财产的处分权，如土地承包经营权流转等。共益权除了体现在参与集体经济组织内部事务管理的方面，包括集体经济组织信息知情权、选举权和被选举权等外，还体现在维护集体经济组织这个社会“生命共同体”发展的责任与义务上。为此，农村集体经济组织的成员权表现出其自有内涵与特征。

3.1 土地是维系农村集体经济组织成员权的根本

农村集体经济组织立于集体土地的所有制的基石之上，这也是不少城郊农村因集体土地全部被征而由农民直接转为城镇居民，村集体经济组织随之解散的原因——失去了集体土地也就失去了集体组织存在的根本。以土地资源为依赖的生存保障是村集体经济组织成员权的基本权益，农村土地承包经营权和农村宅基地使用权两项权利就是具体表现；本村集体组织成员在经营权流转中，具有优先受让权也是一种表现。

3.2 农村集体经济组织成员权的财产边界意识强烈

农村集体经济组织是基于血缘基础、依托土地生存保障的地缘组织，主要通过村民的世代繁衍与土地的相对固定维持了财产集体共享的惯例，有着清晰的财产边界。有限的土地资源和清晰的财产边界形成了社区的封闭性，对外来人口的加入表现出强烈的排斥心态，在这一点上表现出组织内部高度的凝聚力和认同感。

3.3 农村集体经济组织成员权强调以“家庭”为单元

这与农村集体经济组织生存保障功能的基本特征是一脉相承的。在中国传统的农村文化体系中，家庭是生存保障的根本单元。因此，成员权的实现也突出表现为以家庭为单元，如土地承包经营权以家庭为单元进行承包，同样，农村宅基地使用也以家庭为单元，实行“一户一宅”制度，分户则意味着可以多享受一处宅基地使用权，因此，农村对家庭的分户也有着严格的村规民约。这种“个人—家庭—集体”的结构体系是农村集体经济组织成员权实现的独特特征。

3.4 农村集体经济组织的社会成员权应优先于经济成员权

通常情况下，成员构成团体形成集体，目的是在合作、互助的基础上扩展自我生活和发展的空间，满足自身多层次的利益需求[17]。但农村集体经济组织不同，其并非纯粹的以成员自治为内核的私权组织，而是基于农村社会稳定与发展的需要，且以成员生存保障为根本。成员权的根本体现并不是追求经济收益的最大化，而是维系组织的存在以确保生存的基本保障，每个成员对村社传统文化的传承及经济组织的繁荣都具有不可推卸的责任，个人利益在一定程度上应服从于村集体利益，即社会成员权应优先于经济成员权。

3.5 农村集体经济组织成员权以传统伦理为基础

农村集体经济组织以共同的生活空间、共享的文化价值社会关系纽带而得以维系，这决定了农村集体经济组织成员权的表达应遵循农村社区传统伦理基础。这就是为什么中国《宪法》赋予了男女平等的权利，而土地利益分配实践却表现出“男女有别”的原由。中国传统乡村的财产继承一直是遵循男性父权制，纵向为父子，横向为兄弟，把妇女的财产继承权排斥在外。“男女有别”的财产继承制更多的是基于中国农村传统文化价值体系和社会习俗，而非法律问题，这就是农村集体经济组织成员权在性别区别表现出的伦理特征。

4 农村集体经济组织成员资格的认定

4.1 地方法律法规认定

中国目前在国家层面缺乏统一的集体经济组织成员资格认定标准，为应对日益突出的农村土地纠纷，个别省制定了地方性法规或由人民法院出台了指导意见。

与集体经济组织成员资格认定相关的地方法规，绝大多数是针对《农村土地承包法》的具体实施细则，其主要内容是农村土地承包经营权的成员认定，但也有个别省份对农村集体经济组织成员资格作出了专门规定，包括《广东省农村集体经济组织管理规定》、《湖北省农村集体经济组织管理办法》和《浙江省村经济合作社组织条例》。从各省制定的规定看，遵循了村集体自治的原则，对农村集体经济组织成员资格只是作出了原则性的规定，除了户籍要素外，多以“按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”表述，给地方留有足够空间，但《浙江省村经济合作社组织条例》的规定相对比较详细，分别按“户籍在本村”、“成员资格保留方式”和“成员大会表决方式”三种类型作出了较明确的规定。

为了应对农村日益突显的土地纠纷，一些地方从司法角度，针对成员资格确认的纠纷案例，由省高级人民法院出台了指导意见，具有代表性的有天津高级人民法院颁行的《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》、重庆高级人民法院颁行的《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》和陕西省高级人民法院颁行的《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》[18]。这些内部指导意见为基层法院解决司法实务问题中发挥了重要作用。除了采取复合性标准是各省的共同之处外，各省存在明显的差异，如天津市明确“在本集体经济组织内生产、生活”，陕西省增加了“权利义务关系”，重庆市则在“生产、生活” “户籍”等事实要素外加“以土地为保障”。法院内部指导意见虽意在揭示成员身份的实质内涵，并以此提出“土地保障”的实质标准，但其并未摒弃地方规范中所要求的“户籍”要素，而是将其与“土地保障”标准相联系[19]。

4.2 几种地方实践

现实生活中，中国村集体经济组织大多形成了调控自身成员资格的村规民约，不论有没有集体章程，其所遵行的决议都是以村社传统和成员众意为基础的约定俗成[20]。近年来，随着各类农村改革试点的开展，成员资格的认定日显关键，特别是2015年启动的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地使用制度 “三块地”试点改革，成员的认定成为了改革设计中绕不过去的“槛”。梳理现实中农村集体经济组织成员认定的具体做法，有利于了解真实的现实需求和掌握基层的创新经验。地方的实践大致可分为以下几类。

4.2.1 唯户籍论 这是最简单的认定方式，也是在落实农村土地承包权的最常用的方法，这在经济欠发达地区，尤其是农村集体经济组织薄弱、集体经济实力差的农村比较常见。因为其成员权的利益表现很低，人们对成员资格的认定并不在意，户籍是最好的成员身份表达。随着农村人口流动的加剧和当地经济的发展，村民的身份关系日益复杂，唯户籍论成员认定方式的不适应性不断凸显，在现实中开始明显减少。4.2.2 户籍+ 这是目前采取最多的一种方式，即除户籍特征外，还从“土地承包”、“权利义务关系”、“劳动能力”、“生产生活”和“土地保障”等要素在不同方面对成员资格进行认定。如在开展宅基地使用制度改革试点中，天津市蓟县明确“农村集体经济组织成员是指依法取得本集体经济组织所在地常住农业户口，在本集体经济组织内生产、生活或确以本集体经济组织的土地为基本生活保障的人”；江苏省常州市武进区则明确“农村集体经济组织成员指在该集体经济组织生产或生活在该组织，与该集体组织发生权利和义务关系的人”，成员认定以户籍关系为主要依据，结合土地承包、福利享受、居住以及义务履行等情况综合考虑；湖南省浏阳市同样把村集体经济组织成员界定为户籍在本村的农业人口，在该集体经济组织生产或生活，并与该集体经济组织发生权利、义务关系的人。

4.2.3 非户籍论 随着户籍制度改革的深化，人们对户籍重视程度的下降，户籍已开始不再成为判断集体经济组织成员的必备条件。现实中有两类情况：一是非因生活需要，而是出于利益驱动或其他原因，仅将户口挂在集体经济组织的，除了离休退养并将户口迁回原籍的，还有因子女上学、农村宅基地流转而落户的，这在城郊村最为普遍，当地俗称“外挂户”，这些外来村民，往往为了取得宅基地使用权，只身参加村集体组织取得户籍，但仍不被视为集体经济组织成员，不能享受相应的权益；二是虽迁出了户籍，但可认定为集体经济组织成员的，主要包括以本村土地作为基本生存保障出嫁女或入赘男，外出求学的成员子女，干部或转业安置外的服兵役人员等。甚至个别地方，以为家乡所作贡献多少作为享受成员资格的标准。有些乡贤为家乡作出了大的贡献，同样可在家乡获得宅基地的使用权。

4.2.4 包容性做法 这是一种开放式的成员认定，能够最大限度地扩大集体经济组织成员规模，在现行宅基地使用权仅限于本村集体经济组织的制度框架下，有利于提升宅基地流转空间，凸显宅基地价值。如江西省余江县，在开展宅基地使用制度改革试点中，确定5类人员为农村集体经济组织成员：一是有集体经济组织成员繁衍，并在该集体经济组织共有的土地上生产、生活的后代；二是与集体经济组织成员形成法定婚姻关系的，国家行政事业单位及国有企业录用的在编人员除外；三是父母或一方具有集体经济成员资格的子女，符合承包经营条件，但未承包到集体土地的；四是合法程序收养的子女；五是因国家政策性迁入（下放未回城的知青等）或经法定程序加入的。

4.2.5 唯承包权论 这种方式实践中不多见，主要出现在“城中村”。这些村集体经济组织的农用地在城市的发展中全部被征收，目前集体经济收入主要靠集体建设用地的租金或股份分红，经济状况较好。如南昌市的“城中村”三店村，成员权认定以承包权为依据，土地被征收之前的本村户籍的村民及其后代，享受土地承包权，则为村集体经济组织成员，明确规定男方配偶户口迁入可享受集体经济组织成员权；女方嫁出本村，户口未迁出，也可享受集体经济组织成员权，“外甥或外甥女”可落户，村委分配部分的集体收益也可享受，但有些村小组集体收益不予享受，但外嫁女的男方，户籍不许迁入，不能享受村集体收益权。“外嫁女”算不算集体经济组织成员？这是长期以来社会争论较大的问题。传统农村的习惯认为“嫁出去的女，泼出去的水”，出嫁女不应当再拥有原集体经济组织的成员资格，也不再享有原集体经济组织的利益分配权，其所生子女是本村的“外甥”，因此按照农村的传统不应当享受其母亲所在农村集体经济组织的成员资格。就像现在农村的习惯观念认为：享有对父母遗产的继承权的是儿子或者留家招婿的女儿，出嫁女是没有对父母遗产的继承权，同时也不要求出嫁女承担赡养义务，但不少地方在实际操作中，若在男配偶一方没有享受集体经济组织的相关权益，女配偶一方集体经济组织会给予一定的收益权。

值得注意的是，不断加剧的社会人口流动，已使当前农村居住人口身份组成日益复杂。当前中国农村的村民大体可分为三类：“土著”居民，即社区集体经济组织成员，有本村户籍，有村委会选举权，有经济“三权”（农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和集体经济收益分配权）；“关系”村民，即通过亲朋好友关系或花钱外迁落户，有户籍但没有选举权，没有各类经济权利（通常可通过有偿流转可获宅基地使用权）；“新村民”，即外来打工务农经商或与集体经济组织合作入股、有比较稳定的工作岗位的人员，既没有户籍，也没有村民民主选举权利和集体资产经营、使用、收益等权利，但可依据合作获取股份分红。

综合农村集体经济组织成员认定的地方法律规定和基层实践做法，可以看出：（1）成员认定充分体现了村民自治，不同地方的认定条件差异较大，并表现成员资格认定严格程度与集体经济发展水平、成员权的含金量呈正相关；（2）“户籍+长期生产生活在集体+土地的生存保障功能”是当前农村集体经济组织成员认定的一个主流标准。

5 土地征收中农村集体经济组织成员权的实现

5.1 土地征收中的农村集体经济组织收益范畴

土地征收中产生的各类补偿分配，是现阶段中国农村集体经济组织成员权实现中一项最敏感的内容，但首先必须明确哪些补偿属于农村集体经济组织收益范畴。从理论上分析，土地征收是由集体土地征收为国有土地，既是土地所有权转变，又是土地开发权的转让，而土地开发权也应是集体组织所有成员的共同权利。因此，在土地征收中，因土地产权变化而获得的各类经济补偿，以及因土地开发权转让带来的补偿，都应属于农村集体经济组织收益范畴，是农村集体经济组织成员权实现的分配对象。

在土地征收中，涉及补偿的费用通常包括三部分：土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费。安置补助费的补偿对象是被安置对象，地上附着物及青苗补偿费的补偿对象是地上附着物及青苗的所有者，只有土地补偿费才是属于农村集体经济组织的补偿[21-22]。这也是《土地管理法实施条例》第26条明确规定的主要内容。在现实土地补偿费计算中，无论是依统一年产值标准，还是按征地区片综合地价计算，都遵循“原用途补偿”原则[23]，土地补偿费明显偏低，不能真实反映土地产权变化和土地开发权转让的实际价值。为了把这个“蛋糕”做大，村集体经济组织需要与政府或征地单位进行博弈，千方百计提高土地补偿费，或采取入股、留物业（留房）、返建设用地指标等手段，争取村集体经济组织利益的最大化。

5.2 土地征收中农村集体经济组织成员权的实现途径

土地征收中农村集体经济组织成员权的实现途径通常有两个层次。

第一层次是村级留存。把土地补偿费按一定比例用于集体留存，主要用于完善农村基础设施、保障农业生产、发展集体经济、增加集体收益，全体村民（包括组织成员和非成员）共同受益。村级留存比率的高低，各地差别很大。例如河北省、辽宁省规定土地补偿费20%归集体经济组织，江苏省规定农村集体经济组织未能调整其他质量和数量相当的土地给其（被征地农民）继续承包经营的，必须将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。但实践中，具体的土地补偿费分配方案，多在地方政府的指导下由村民民主决定程序产生。有的地方村级留存比例高，只将少部分用于直接分配，个别村集体经济组织是“分光花净”，将土地补偿费全部用于集体经济组织成员之间分配。通常表现出集体经济组织建设越好的地方村级留存往往越高的规律。

第二层次是直接分配。把村级留存之外的土地补偿费在集体经济组织成员之间进行分配。通常包括4种情况[24]：一是“调地分款”，即征地后重新分配承包地，在成员之间平均分配；二是“占谁地、给谁钱”，即全部分配给被征地成员；三是先确定给被征地成员的分配比例，剩余部分在未被征地成员中平均分配；四是先补偿被征地成员以被征收土地剩余承包期的土地租金，再将剩余的土地补偿费在成员中平均分配。

各地在实际的实践中，对土地征收中农村集体经济组织成员权的实现进行了积极的探索。如江苏省苏州市采取“三集中三置换”、综合保障“三位一体”的综合政策措施，原农村集体资产由新设立的集体经济组织机构经营管理，公共事务管理与公共服务职能由社区居委会承担。社区与村委会是“一套班子、两块牌子”[25]。辽宁省大连市的二十里堡街道，采取征地区片价（含土地补偿费和安置补助费）、地上附着物和青苗补偿费“三合一”的征地补偿机制，在7.5×104元/亩征地区片价补偿中，1.2×104元/亩由村集体进行现金分配，解决失地农民当前基本生活的费用；0.4×104元/亩村集体留成，用于解决村民福利及村级经济建设；0.2×104元/亩由街道支配，用于解决征地动迁及历史遗留问题等；余额用于支付被征地农民社会保障支出[26]。从各地实践看，留存一定比例的土地补偿费在集体经济组织，以及以土地换保障，构建社会保障机制，是土地征收中农村集体经济组织成员权实现途径的发展方向，也符合农村集体经济组织以土地资源为生存依赖的本质特征。

6 主要结论

（1）目前中国尚未在国家法律层面对农村集体经济组织成员认定及成员权的具体内涵作出统一的规定。各地根据社会发展的客观需求，积极探索了相应的成员认定方法及成员权的具体内涵，并表现出较大的差异性，这种差异性在一定程度上体现了不同地方社会经济发展阶段或水平对集体成员及成员权的需求差异。一般情况下，成员权的高含金量决定了集体成员身份认定的复杂性，成员权包含的各种利益越高，人们对成员的关注度越高，成员身份确定的因素就要考虑越多，即成员资格认定严格程度与集体经济发展水平呈正相关[27]，因此，随着农村社会经济的不断发展，农村集体经济组织成员认定及成员权具体内涵界定的重要性会更加明显。

（2）农村集体经济组织成员认定应遵循4个基本原则。一是自治性原则：政府在制定法律规定时，应为地方留有空间，要按照村集体自治的要求，充分体现村集体的意志和村规民约，形成民主决议机制；二是保障性原则：应充分尊重集体经济组织的基本生存保障的组织特征；三是唯一性原则：即同一人只能享有一个集体经济组织成员资格，如果该人在另一集体经济组织获得成员资格，那么原集体经济组织成员资格应当自动终止；四是尊重性原则：由于各地民风习俗、民族习惯各不相同，各集体经济组织发展状况、发展水平也不尽相同，要避免一刀切。

（3）农村人口流动性的加强和农民生计资本的分化，导致农村居住人口身份日益多元、结构更加复杂。在农村集体经济组织成员认定及成员权具体内涵界定中，必须综合考虑户籍、土地承包权、权利义务、生产生活、土地保障等因素，应根据村民不同的身份特征，明确相应享受的农村集体经济组织的权益。

（4）农村集体经济组织成员权利义务关系要平衡。成员不仅拥有分享集体经济组织各种利益的权利，更有发展与繁荣集体经济组织组织的义务，而且坚持社会成员权应优先于经济成员权。然而，现实却是村民的村集体组织归属感日益淡化。村集体成员的成员权不断强化，而社会成员权在不断弱化，在利益面前人人都不愿吃亏，而在社会责任与集体义务方面却表现出异常的冷淡。这一现象与追求集体利益最大化的村集体经济组织建设目标背道而驰。因此，要改变农地制度改革过程中呈现弱化集体利益、强化使用权表达的现状。

（5）土地征收中农村集体经济组织成员权的实现是现阶段社会关注的热点。一方面，要改变按“原用途补偿”的思路，综合多种因素计算土地补偿费，切实体现土地产权变化和土地开发权转让的实际价值，提高土地征收中属于农村集体经济组织收益量；另一方面，要坚持村级留存和直接分配的农村集体经济组织成员权实现的两个层次。留存一定比例的土地补偿费在集体经济组织，有利于完善农村基础设施，提高农民生活水平，促进集体经济组织的发展，是全体村民共同分享土地征收带来的利益。直接分配则应坚持“公平、公正、保障、长久”的原则进行，并应体现农村集体经济组织成员与其他村民的区别。

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