新时代宁波土地储备工作的几点思考

□ 宁波市土地储备中心 傅鼎一

2017年10月18日是个重要、庄严的日子，中国共产党第十九次全国代表大会在北京胜利召开。习总书记新时代中国特色社会主义思想成为全国人民为实现中华民族伟大复兴的行动指南，特别是报告指出我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，这给每一名土地储备工作人员指明了努力的方向。

一、宁波市土地储备工作的概况

（一）土地储备的定义

土地储备是政府依法运用市场机制取得土地，按照城市规划和土地利用总体规划，进行土地征收、地上建筑拆迁拆除及道路、供水、供电基础设施建设等前期开发，储存以备供应，调控城市建设用地需求，将土地从生地做成熟地的行为，是深度整合配置规划、财政、国土资源、城建、政府工作力量等核心资源的开放性一级开发平台。经营城市就是经营土地，经营土地的核心之一就是用好用足土地储备这个最佳政策工具。

（二）宁波市土地储备的成长历史

伴随着各个地方政府通过土地储备方式抵押土地融资的大趋势，宁波市于2001年4月成立宁波市城市土地储备中心，并颁布了《宁波市城市土地储备办法》。2002年，宁波成立了市开投、城投、轨道交通等国有企业，负责特定土地储备项目的专项收储，其灵活、快速的特点得到很大发挥。2007年市土地储备中心隶属关系从市政府直属事业单位调整为市国土资源局下属副局级事业单位，单位内部构架建立到位，各项业务逐步进入正轨。

（三）宁波土地储备的主要业绩

近年来，宁波市土地储备中心紧紧围绕市委市政府核心工作，深入推进供给侧结构性改革，破瓶颈、补短板、解难题，调控土地市场，优化空间布局，凸显土地资产价值，提升国土资源供给质量，积极探索城市可持续发展新路径，经历了从无到有的探索阶段、步履蹒跚的规范阶段、稳扎稳打的做强做优阶段。这期间宁波市土地储备中心助力城建，完善城市基础设施建设，土地收储规模达3.5万余亩，投入资金570亿元。积极推动产业转型，促进其升级换代，近4000亩工业用地升级转型为三产用地。坚持以人民为中心，质量和效益并举的发展思想，通过储备方式实施三江片11个旧村项目改造，涉及10600亩土地，建造了约100万平方米的村民安置房。保障民生，全面提升中心城区品质，宁波市储备中心以储备方式改造21个非成套房区块，涉及1800亩土地，改造房屋约100万平方米，住户约1.47万户。土地储备正逐步成为建设“名城名都”的重要力量，在“六争攻坚、三年攀高”的实践中，体现着宁波土储人应有的担当。

（四）宁波市土地储备的组织构架和工作机制

宁波市已建立起由土地储备管理委员会、土地储备管委会办公室和土地储备中心组成的三级管理体系。市土地储备管理委员会主要负责人由市政府领导担任。日常负责决策的土地储备管理委员会办公室设在市国土资源局，市国土资源局领导为主任，住建等职能部门分管领导为副主任。土地储备中心承担具体业务工作。目前宁波市土地储备机构列入国土资源部名录的有11家，呈现“1+10”的分布格局。“1”指市级层面的土地储备中心，“10”指各个区级土地储备中心。在具体操作层面有多级主体，包括轨道交通、各个区政府、各个管委会和市城投市开投等。

宁波土地储备中心目前建立起串联形式的工作链条，相应搭建各自的主管业务处室，分别是计划处、收购储备处和资产管理处。

宁波市土地储备实施严格的计划管理，即“一库四计划”，“一库”指储备土地信息库，“四计划”指收储计划、入库计划、供应计划和资金计划。市六区土地储备机构每年将四个计划上报市土地储备管理委员会审议，经市政府批准后实施。同时建立起完善的计划预警和年中调整机制。土地储备计划实行前后两头调节，一方面全市经营性用地，工业用地除外，出让前必须纳入储备土地库，实现一个池子蓄水，对未纳入土地储备库的经营性用地一律不得公开出让，在收储端统筹谋划土地收储的规模、空间、结构和时序，另一方面成立土地出让预研判小组，实行经营性用地出让预研判制度，在供给面增加了关卡，实现“入库量”与“供应量”的双向管控。宁波市土地收储主要有三种方式：首先是市级土地储备对特定区域的独立收储权力；其次是市级和区级两个层面按“五五”出资和收益比例的市区联合收储模式；最后是区级层面的土地收储项目。其工作流程大致分为：项目谋划、项目实施、地块入库、地块出让及出库、成本核算五个阶段。土地储备资产管理主要包括储备地块、安置剩余房源和地块内的历史建筑三大类。排摸土地储备资产安全盲点是当前的主要工作。

二、宁波市土地储备存在的困难与问题

（一）顶层设计缺位

除去2001年的《宁波市城市土地储备办法》和2009年的《关于加强土地资源统筹规范土地储备出让管理工作的通知》，2013年之前宁波市土地储备鲜有市级层面的规范出台，造成成立初期工作规范性不够，缺乏顶层设计。部分工作的开展以政府会议纪要或抄告单为依据，储备职能优势难以发挥，平台功能逐年丧失。

（二）储备空间萎缩

在当前的城建和财政体制下，市土地储备中心收储范围沿用旧有的城市总体规划，该范围中有已建成区，有城投公司、两江公司、东部新城、高新区、城中村改造等“封闭开发运作，资金自求平衡”区块，市级土地储备空间被束缚在三江片区核心区范围内，可储备空间十分有限，没有大额土地出让金产生，市级统筹调控能力削减。

（三）计划完成率较低

虽然宁波市于2013年建立了“一库四计划”工作机制，但在实际操作中，由于没有土地储备专项规划，造成地块的收储未能与城市规划确定的重点发展区域相衔接，导致各地储备机构计划编制不够科学，计划完成率低，储备计划没有达到预期的调控效果。

（四）收储碎片化严重

土地运作主体分散，对土地资源的经营调控力弱。地方主持开发的粗放模式长期存在，区块各自为政现象严重，封闭区域自负盈亏导致资金没有按重点分配。大区块、成组团、成片区的工作格局难以在短时间内建立。收储规模失控，空间布局散乱，用途结构失调，开发节奏无序，开发功能同质化。行政区划的调整对土地储备影响深远，少数重点区县新的组织架构没有得到完善，队伍配备尚需时日。

（五）资源配置失效

由于市级统筹力度儡弱，土地储备重点区块和城市基础设施建设方向不一致，土地储备年度计划与基础设施建设计划、拆迁计划不一致，土地利用规划和城市规划没有真正做到两规合一。重点区块开发不能凸显其最大价值。全市产业布局分散，没有形成规模优势。过多关注住宅出让的比例和数量，忽略了产业和城市建设的一体化，城市品质受到影响。

（六）部门联动欠缺

市、区两级在工作理念上还未达到高度一致，尚未充分发挥两级各自优势，联合开发模式有待磨合。市级部门在相互配合上契合度不够，部门合力尚未完全形成。市区两级利益分配存在矛盾，影响城市品质提升。

（七）资产管理盲区多

储备地块方面：部分处于拆迁阶段地块的拆迁委托书没有约定安全管理责任。拆迁地块部分场地已经被实施主体使用或出租，管理职责不清晰。历史建筑方面：委托街道管理的历史建筑合同期满后，未办理手续被擅自出租，破坏了原有的风貌。区政府管理的历史建筑，没有统一的实际操作单位。安置剩余房源方面：剩余房源房屋因年久失修出现阳台漏水等情况，个别房屋被占用。

三、宁波市土地储备的对策和建议

审度时宜，虑定而动。为适应十九大后党中央提出的新理念和新思路，宁波市土地储备中心运用中国特色社会主义思想指导工作，着力推进全市土地储备机制改革，把握新时代的风口，在变革中实现转机。

（一）密集出台土储行业规范，着力理顺现有体制机制

1.从无到有的探索阶段

2013年9月，市政府印发《关于进一步规范和加强宁波市土地储备工作的通知》（甬政发〔2013〕101号），首次提出加大统筹力度，形成“三圈三线”的开发格局。建立健全“一库四计划”机制，做到一个池子蓄水。根据城市建设方向，以大区块、成组团、成片区方式收储开发，整合市、区两级资源，按五五比例共同投入共同开发收益。2013年11月，市府办印发《关于建立土地储备“一库四计划”制度的实施意见》（甬政办发〔2013〕243号），明确通过建立土地储备信息库，制定四个计划，对年度土地储备的总量、结构、布局和时序实行计划管理。将土地储备工作列入十一个县市区政府的年度工作目标考核。

2.步履蹒跚的规范阶段

2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），根据此文件精神，宁波市政府办公厅印发《关于贯彻落实财政部等四部委规范土地储备和资金管理等相关问题文件精神的通知》（甬政办发〔2017〕43号），进一步清理压缩现有土地储备机构，将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。确定自2016年1月1日起，各地不得再向银行贷款。存量土地储备贷款，逐步发行地方政府债券予以置换。土地储备机构新增项目所需资金按规定纳入政府性基金预算，从已供应土地的出让收入、国有土地收益基金和发行地方政府债券等方面获取。推动土地收储政府采购工作。

3.稳扎稳打的做强做优阶段

2016年，市委、市政府印发了《关于进一步完善行政区划调整后市与相关区管理体制的若干意见》（甬党发〔2016〕61号），提出实行经营性用地，工业用地除外，出让预研判制度。合理控制土地储备和出让的总量、结构、布局和时序。统一“三区”土地收储管理权限，市、区两级新增土地储备项目由市土地储备委员会统筹确定，市中心对“三区”核心建设区以外的土地拥有优先储备权，土地储备项目的前期开发由属地区政府负责，市级储备土地公开出让方案由市政府审批。“三区”绕城高速范围内经营性用地出让金的25%实行市级统筹。为认真贯彻落实市委市政府61号文件，市府办下发了《关于印发市与相关区管理体制配套政策的通知》（甬政办发〔2016〕180号），首次提出编制土地储备专项规划。实行多种计划的同步编制、同步调整。做好收储项目可行性方案论证，逐步实现入库量与供应量的双向调节。

多部实质性文件的密集出台，构建起了宁波市土地储备中心的管理骨架，使许多日常工作有规可依，师出有名，使管理愈加规范化，精准化。

（二）以供给侧结构性改革为主线，编制全省首例土地储备规划

土地储备规划是以经营性用地为规划对象，以城市规划、国民经济发展规划和产业布局现状等为依据，对土地的收储和供应进行的安排。宁波市土地储备中心围绕市委市政府要求跻身全国大城市第一方队目标，落实国民经济与社会发展“十三五”规划，融合“土规”“城规”，改变当前以乡镇、街道工作思路为主导的做地格局，加强各地储备机构的主观能动地位，立足未来五年，首次编制宁波市中心城区“十三五”土地储备规划。

1.规划为先，科学统筹

宁波市土地储备“十三五”规划落实国民经济和社会发展目标，与城市空间发展战略相协调。规划中的土地储备规模、数量和区位符合土地利用总体规划在布局和规模上的管控要求。布局与城市近期建设规划、城市分区规划、控制性详细规划中关于城市性质、建设用地规模、结构、布局及建设重点等规划目标相一致。规划新增储备土地中，需办理农用地转为建设用地手续的规模符合土地利用年度计划。储备土地供应规模符合国有建设用地供应计划。土地储备规划对年度土地储备计划编制具有指导性作用，年度土地储备计划是土地储备规划在时序上的细化。

2.配套为先，滚动开发

中心城区“十三五”土地储备规划深度结合低效用地再开发、新型城镇化、海绵城市、特色小镇、轨道交通站点沿线和地下空间等城市重点发展方向。规划范围为“三圈三线”， 第一圈指的是“区划调整后的新六区圈”，约3837平方公里； 第二圈指的是“绕城高速圈”，约500平方公里；第三圈指的是“核心圈”，约132平方公里；第一线指的是“三江六岸沿线”；第二线指的是“轨道交通沿线站点周边”；第三线指的是“重大城市交通道路沿线”。规划将宁波中心城区特别是500平方公里绕城高速圈范围内和有开发潜力的轨道站点周边地块作为本次研究重点，分析收储规模、空间布局、用途结构、开发时序和社会综合效益。

3.品质为先，高效利用

宁波市土地储备总体战略是中极核、东集聚、西开发、南融合、北提质。中极核指三江六岸重点区块，东集聚指东部发展区域，西开发指城西拓展区域，南融合指城南统筹区域，北提质指城北价值提升区域。绕城高速圈内规划可储备居住、商业潜力用地总规模53.01平方公里。共有包括东部新城区块、新材料科技城区块、南站区块等11个封闭区块，可储备居住、商业潜力用地规模13.98平方公里，其中存量可收储居住、商业用地占84%。共有包括高桥区块、望春区块、洪塘街道区块、长丰区块、首南街道区块等15个市级重点区块，规划可储备居住、商业潜力用地19.17平方公里，其中存量可收储居住、商业用地占81%。

（三）切实加强计划调控，实现从数据统计员到市场调控者的蜕变

1.产城融合

中心在供给端要求产业定位与城市建设相配套，对接产业用地新需求，推动万众创新，创造新供给，推动新产业，优化供地结构，调节供地时序，保障产业发展用地，促进产业结构和土地利用结构双优化。

2.规划统筹

土地储备计划以“十三五”土地储备规划为引领，以“大区块、成组团、成片区”为原则，谋划新增收储空间。关注三江六岸、轨道交通周边、快速交通主干线周边、重大基础设施建设沿线和低效闲置用地，形成区域效益综合发展，避免城市无序开发，防止土地利用碎片化。探索特色小镇建设和地下空间的开发利用。

3.多计融合

提高计划的协同性和融合性。市土地储备计划与国有建设用地供应计划、新增建设用地计划、征地拆迁计划、“三改一拆”计划、城建配套基础设施计划和财政预算相结合，做到同步编制、同步实施，促进土地资源的合理利用。

4.存量挖潜

加大收储力度，关注城镇低效用地。针对储备土地总量较少的现状，加大土地储备库的蓄水力度，保障蓄水池作用。随着旧城改造拆迁成本不断上涨，农转用征地成本居高不下，加大“批而未供”和“供而未用”等存量建设用地的收储力度成为必然选择。

5.提质增效

坚持质量第一，保护“青山绿水林田湖”等稀缺资源。注重城市的自我修复与有机更新，避免旧地大拆大建，站在全市战略高度谋空间发展，坚持开放共享、提升城市品质。

（四）在挑战中觅得机遇，精致化收储供应模式

1.统一谋划，统一部署，统一落实

科学制定土地储备“一库四计划”。计划应以TOD、XOD、特色小镇、战略区块等创新城市建设模式为核心，以储备规划、轨道收储、城建模式融合为引领，重点排摸轨道周边、快速路沿线和市政府关注区块。加强土地储备重点区块开发与基础设施建设、道路交通枢纽、社会公建配套相结合，提倡土地储备到哪里，城建基础设施配套到哪里。进一步在全市开展资源统筹，统一各部门的发展目标，有效发挥资源整合平台优势，做到战略性收储，精准化收储，切实提升土地价值。

2.贯彻市政府的城市发展意图

做优土地资源分配，促进新兴产业发展，保障经济转型升级。在土地出让金分配方面市、区两级应达成共识，统一众多封闭区块碎片化的发展模式，改良自筹平衡的工作体制。落实工作职责，切忌因为属地街道的自身利益，形成街道捆绑政府的局面，建立高度统筹的城市开发模式

3.发挥土地储备管理委员会的协调决策职能

建全市重点项目现场工作推进会制度，建立储委会办公室季度例会制度。强化部门之间的相互沟通，相互协作的工作氛围。年初订目标、订任务，年中做调整、做检查，年末有考核、有总结，有效督促项目推进。

4.开展新增收储项目的可行性研究

收储理念向质量、效益并重转变，对拟列入土地储备的项目开展地块概况、收储范围、发展定位、用地方案、效益评估、指标控制的分析。排摸地下管线，排查土壤环境污染，对接属地政府，摸清底数，提高区块优势资源利用效率，为地块收储提供强有力的保障，实现从粗放到精细的转变。

5.落实环境调查和健康风险评估工作

原用途为工业用地的地块进行环境调查和健康风险评估，既是防治土壤污染的重要举措，也是推进集约节约用地的重要保障。按照《场地环境调查技术导则》，工作人员通过资料搜集分析、地块内企业相关人员访谈和现场踏勘，识别可能存在的污染源和污染物，排查场地是否存在污染可能性，使地块出让工作流程到位，规范有序，保障人民群众身体健康。

（五）优化存量资产的管理和利用，构建开放共享格局

1.开放共享，展示城市脉络

重新审视历史建筑，突出公共功能。打破封闭的管理模式，以城市历史为主线，对储备地块内的历史建筑进行保护性维修，提升城市品质形象。

2.资产透明，规范处置管理

加强剩余房源的管理，成熟一批处置一批。2017年中心成功拍卖总建筑面积为8521平方米的86套剩余房源，成交率100%，加速了资金回收，满足了人民的购房需求。

3.底数清楚，用好存量土地

中心倡导绿色共享理念，将存量储备地块用于停车场、绿化工程、文化体育项目场地等公共建设场地，以临时利用方式为公共服务。目前，宁波市约有11万平方米土地用于临时停车场，临时停车位约4000个，约有18万平方米土地用作绿化等公建临时用地。

4.加大投入，建立监管机制

把日常巡查、隐患排查、专项检查，安全评价和风险评估等措施放在首位，多措并举建立健全安全生产长效工作机制，实现年初有计划、年中有督察、年末有考核，使工作规范化、制度化，确保储备资产有效管理。

5.安全生产，构建文化体系

启动“安全生产月”活动，交流工作经验，传播工作技能。开展安全管理宣传教育，组织安全生产培训，形成“自觉讲安全、主动抓安全”的良好氛围。

四、总结

明者因时而变，智者随事而制。党的十九大是我们党在新时代开启新征程的历史性盛会，具有里程碑、划时代的意义。学习好、贯彻好党的十九大精神是现在以及今后很长时间内全市土地储备工作者的首要任务。宁波市土地储备人将以习主席新时代特色社会主义思想为指引，强化宗旨意识和服务意识，顺应时代发展新要求，发扬实干精神，干出实打实的新业绩，干出一片新天地，不忘初心，牢记使命，砥砺前行，做好“调控土地市场”和“提升城市品质”两篇文章，服务名城名都建设，努力锻造一支忠于党忠于国家的土储铁军，为人民造福。