土地整治“村民自建”的黔南州样板

2018-02-07 17:09丁玉娟蒙小平
中国国土资源经济 2018年1期
关键词:整治村民土地

■ 彭 枫/丁玉娟/蒙小平

(1.贵州省土地开发中心,贵阳 550004;2.贵州省第二测绘院,贵阳 550004;3.黔南州国土资源局,贵州 都匀 558000)

0 引言

土地整治作为一项政策性强、涉及面广、利益敏感的社会行为[1],既是一项技术工程,更是一项社会工程[2]。传统的土地整治主要是部门或政府承建,但普遍存在项目程序繁杂、建设周期长,公众参与程度低、设计变更频繁[3],施工进度缓慢、工程质量不高,资金使用效率低等问题,造成一些烂尾项目或遗留项目,不利于土地整治服务发展现代农业,不利于城乡统筹、助推精准脱贫。各地根据土地整治工作开展的需要,进行了不同形式的探索和尝试,如湖南省浏阳市的“以奖代投”土地开发[4],重庆市垫江县的“农民联户开发整理土地”“先建后补”[5-6],湖北省恩施市的“以奖代补” 农民自建[7],湖南省攸县的“自定设计、自筹资金、自主施工、自我管护”等土地整治模式[8],在一定程度上,避免了一些问题的发生,使农村土地整治项目的综合效益得到了发挥,同时,也促进了第一、第二、第三产业的融合发展。

贵州省国土资源厅紧紧围绕“坚守耕地红线,提高耕地质量,改善生态环境”三大目标,根据省情和丘陵贫困山区的现实特点,结合工程元素和实际需求,从标准设计到模板控制,先后下发了《关于贵州省土地整治服务就地脱贫工作指导意见》(黔国土资发〔2016〕25号)、《贵州省“村民自建”土地整治工程技术标准图集(试行)》(黔国土资函〔2016〕316号)等文件,用于指导规范管理土地整治项目工程实施,为土地整治“村民自建”提供了一定的政策保障和技术支撑。

相对传统土地整治形式而言,土地整治“村民自建”是指充分发挥项目区村民在土地整治中的主体作用,在土地整治项目的踏勘选址、工程设计、组织实施等不同阶段,由村民全程参与,并实行村民自主建设管理的一种项目实现方式。其主要特点是施工主体的产生不是通过招投标,而是行政约定为项目所在区域村集体组织,项目工程预算原则上控制在200万元以内。表现形式为村民“自建、自管、自用”。土地整治“村民自建”项目由市(州)根据省国土资源厅、省财政厅下达的年度土地整治任务和资金分配额度分解到县(市、区、特区)后,由县(市、区、特区)自行确定安排。

借鉴省外的成功经验,贵州省黔南州开展土地整治项目村组实施,改革传统的项目实施主体,为丘陵贫困山区全面有效推进土地整治起到了一定的典型示范作用。

1 黔南州“村民自建”的主要做法

在贵州省国土资源厅的大力支持下,黔南州立足解决项目区内群众生产生活条件,夯实完善农业发展基础设施,助推贫困户增收脱贫,着力在探索制度完善和措施落实上下功夫。2013年,在长顺县、惠水县、罗甸县等县3个村组实施试点;2014年,在福泉市、龙里县、惠水县、长顺县、平塘县、独山县等县(市)6个村组进行推广试点;2015年,全州13个县

(市、区)全面开展村组实施项目,有效探索了一条土地整治效率与效益并进的新渠道。

1.1 区域选择

1.1.1 村支两委组织得力

为保障土地整治项目工程顺利落地,前提是要找准项目所在区域。“村民自建”项目采取村-乡(镇)-县-州自下而上的方式申报,对拟报实施土地整治项目的村组,设置一定的门槛,在调查核实的基础上,逐级筛选。筛选条件为:①村支两委班子团结,成员组织能力和责任心强;②当地群众对实施土地整治项目的愿望强烈,积极性高;③群众关系融洽,不存在矛盾纠纷。强有力的基础组织和牢固的群众基础,为“村民自建”土地整治项目的实施创造了得天独厚的条件。

1.1.2 资源现状心中有数

对拟实施土地整治项目的区域,州、市(县)国土资源局组织专业技术人员亲临现场选址踏勘、调查走访,了解区域内资源现状和当地群众对土地整治的诉求,掌握项目第一手资料;与当地群众共同把脉,集思广益,分析土地利用存在的限制性因素和影响农业生产的主要问题,指导编制项目实施方案。按“缺什么补什么”的原则,合理确定项目工程建设内容和标准,使拟建工程“接地气、惠民生”,以便顺利实现高标准农田建设的目标。

1.2 项目实践

1.2.1 职责清晰,分工明细

“村民自建”土地整治项目在管理上实行省、市(州)、县三级负责,省级备案、市级监管、县级审批。由于农村最基本的村(组)单元不具备法人资格,项目实施主体主要为乡(镇)人民政府,负责对项目施工进行监督管理,农村集体经济组织或村民委员会作为项目的施工主体,主要负责项目的工程施工。项目主体责任明确,避免了推诿拖拉。

为便于项目工程有序推进,由村支两委成员组成项目实施指挥部,进行施工协调和现场调度。指挥部下设综合组、宣传动员及权属协调组、工程组、财务组、工程质量监督组,负责具体实施管理工作。其中,综合组负责联络协调、内部监督、项目资料归档管理;宣传动员及权属协调组负责宣传动员当地村民参与项目建设,协调处理项目实施过程中存在的权属纠纷;工程组负责制定项目工程实施计划和进度安排,对项目工程质量、进度进行日常管理;财务组负责项目资金的支付审核和办理支付手续,反映项目经济活动情况;工程质量监督组负责监督项目工程质量及进度。各组按照赋予的职责开展工作,保证实施环节相互紧扣。

1.2.2 程序完备,资金安全

项目资金由乡(镇)财政代管,按项目工程进展情况,实行报账制。根据工程预算和施工进度,首先由村支两委成员在请款申请单上签字,附相关工程建设材料,报县国土资源局,然后县国土资源局组织技术人员实地对工程进度、工程质量进行核实,并将签署的意见送乡(镇)财政,乡(镇)财政在资料齐全的情况下,及时报乡(镇)长、书记、分管财政的副镇长签字,最后项目资金划转到村级专设账户,用于项目工程建设。县国土资源局配合财政和审计等有关部门,定期对项目资金的使用、管理进行监督和检查,一旦发现问题,及时纠正,并依法追究有关人员的责任,保障项目资金使用的安全。

1.2.3 监督到位,质量保障

按照设计施工,工程质量是衡量一个项目成败的标准,从项目进料到现场施工,“村民自建”土地整治项目在质量把控上引入多方监督的方式,使落地的工程真正变成“实用工程、惠民工程”。砂石、水泥等建筑材料从当地相关厂家采购,由村支两委干部验料后,集中堆料;按照不同工程对混凝土标号的要求,集中搅拌、运输,按照事先确定的工程建设内容和标准、施工工艺,进行土方开挖、基础铺设、混凝土浇筑、砌体修筑、工程管护和使用。期间,有村支两委成员、小组长旁站监督,同时,邀请寨老、当地有同类施工经验的人员参与监督,而且当地群众随时监督,如发现工程质量问题及时返工。乡(镇)人民政府还委托驻村干部,实行人盯项目的做法,持续跟踪项目工程进展情况。最后建成的工程得到了多方监督,质量经得起检验。

1.2.4 健全机制,自我约束

在项目实施过程中,执行内部例会、工程例会、专题会议等会议制度,并形成会议纪要或会议备忘录,用于指导、调整项目工程实施计划。在保障人员到岗、设备到位的前提下,实行现场施工总调度,处置相关问题,营造和谐、有序、高效的施工环境,提高施工效率。根据实际情况,每月定期或不定期对项目建设情况、用工情况进行检查,保障工程按期顺利施工;同时,对项目工程推进情况,包括本月进度及累计进度、本月拨付资金及累计拨付资金、存在的主要问题及解决措施等,实行月报,实时掌握项目动态信息。土地整治“村民自建”健全的工作机制,既是一种自我管理约束,又是一种实践开拓,丰富了传统土地整治制度建设的内容。

1.3 改革创新

紧紧围绕国家“精准扶贫”战略行动部署,进一步解放思想,创新项目实施新思路,将土地整治项目与精准扶贫工作挂钩,试行土地整治“两代替一兜底”。用好土地整治项目抓手,以“实施方案+图集(册)”代替规划设计与预算,以“村民监督+资质单位监理”代替单一的资质单位监理。项目按照实施方案施工,利用统一的图集(册)标准结算(核定)工程量,节余资金,由村委会对项目设施不足部分进行完善及补充;工程资金不足的部分,一方面由村民投工投劳补充兜底,另一方面由政府协商有关部门整合涉农资金完善配套设施。“两代替一兜底”,提高了当地村支两委管理项目的精细化程度。

2 取得的主要成效

2.1 群众参与积极性高、人次多

通过深入开展国土整治、利国利民的宣传,“村民自建”土地整治的实践,满足了群众生产生活实际需求,解决了群众自身不能解决的实际问题,极大地调动了村民参与的积极性,使群众真正感受到是在做自己的事,用心参与,当家作主的意识得到了增强;同时,当地群众“在自己家门口打工”,实现了“获优质耕地增产出、获劳务收入鼓腰包、获资源资产变股东”。在项目实施过程中,如罗甸县油海村两委采取组织村民“自主投工投劳”的措施,村支两委共发动群众投工投劳3600人次,基本上当地能动用的劳动力都参与了建设,实现了“整治一片带动一方”的目的。

2.2 项目周期短,工程推进速度快

首先,村(组)组织实施的项目,节约了招投标的时间。在符合技术要求的前提下,工程受到当地群众支持和认可,节省了方案反复论证的时间,也避免了后期设计变更的风险。其次,村支两委对群众的思想了解比较全面,综合协调有较好的基础,对于一些比较棘手的问题能“对症下药”,杜绝了拖工、阻工、纠纷等现象,有利于工程顺利推进。“村民自建”土地整治项目,从立项到验收一般都能在当年内完成,跳出了土地整治项目必跨年度的怪圈,做到了“把握农时,不误农耕”。

2.3 工程实用性强,质量过硬

“村民自建”土地整治实施方案调查深入,集中了专业技术人员、当地有丰富实践经验的“土专家”的智慧,汇集了项目区群众的现实诉求,拟实施的工程实用性强,建设标准和工程类型符合实际,最大程度地满足了群众生产生活需求,群众接受程度高。在项目实施过程中,将技术服务与质量监督放在第一位,由村组推举责任心强、群众信得过的群众代表,对项目实施的全过程进行跟踪监督,严把质量关,做到了督促到位、检查到位、整改到位,让群众用国家的钱办自己乐意的事,保证了工程坚固,质量达标。

2.4 资金使用效益大,效果明显

“村民自建”土地整治项目由于减少了部分工作环节,原先需要发生的费用如招投标代理费、规划设计费及部分管理费用,全部转用于项目区基础设施建设上,相较传统土地整治项目实施方式,在同等资金的情况下,增大了实际建设的工程内容和工程量,使资金使用效益发挥到了最大化。同时,项目业主管理费由村支两委支配使用,能一定程度上消除无集体经营性收益的 “空壳村”,提升农村集体经济组织的整体实力和水平,实现精准帮扶的目的。如福泉县凤山乡凉水井村基本农田建设项目,由村支两委组织实施,群众投工投劳,节余项目工程费用38.478万元,用于完善村级配套基础设施,发挥了土地整治在“美丽乡村,四在农家”中的积极作用,同时,村级组织积累项目管理资金6万元,为后续集体经济发展积累了资金。

2.5 促进带动大,示范性好

“村民自建”的土地整治项目与当地产业发展、美丽乡村建设、生态环境建设等相结合,发挥“四两拨千斤”的作用,凝聚相关部门资源,放大了项目建设效应。通过土地整治项目的实施,如惠水县濛江街道办事处红星村作为“村民自建”示范点,不断完善区域内农业生产生活基础设施和改善环境,有效促进了当地土地流转,刺激了乡村农业产业结构的调整,带动了乡村旅游的兴起,有力地助推了精准脱贫。2016年,黔南州人民政府命名红星村为“土地整治示范村”,有效地阐释了“土地整治+”的理念。

3 启示与建议

3.1 启示

3.1.1 机制创新是推行土地整治“村民自建”的关键

在村支两委的组织下,土地整治“村民自建”充分发挥了村集体的力量,杜绝了项目工程简单发包的弊端,在项目实践中,不断充实和完善了现行项目管理的不足,创新了工程实施的不同形式。如独山县上司镇拉旺村,成立由村集体组织和村民组成的村集体企业,在职责和制度约束下,以公司的方式,开展项目建设,规范项目管理;平塘县大塘镇西关村,在村集体的领导下,由不同的承包牵头人负责相应的工程类型,如堡坎砌筑、路面浇筑、基础开挖等,保障工程进度和质量;长顺县广顺镇安乐村,项目工程按地段细分到各个村民小组,充分调动和发挥村民小组和民生监督员的积极性,平衡融合邻里、干群关系。工作机制灵活,措施因地制宜,村民各尽其责、应尽其能,凸显了“村民自建”的本色。

3.1.2 村民参与是推行土地整治“村民自建”的根本

土地整治的核心是土地利用关系的调整。村民土地的主体地位,决定了在“自建、自管、自用”的土地整治中,更要靠村民的全程主角式参与,诸如参与选址,参与方案斟酌,参与工程施工、监督、管理等,提高村民对土地整治工作的整体认知水平[9]。只有这样,才能使土地整治惠民政策深入民心,才能使村民的意愿得以实现,让广大村民真正得到实惠,从而提升群众的耕地保护意识,以基本农田为重点的“耕地红线”得到广泛认同,“以建促保”的目标得以实现。

3.1.3 跟踪服务是实施土地整治“村民自建”的保障

深入实地调查进行项目选址、专业技术人员和当地村民共同绘制方案蓝图、组织相关部门专家专题研究论证、现场监督指导分析解决具体问题,省、州、县各级国土资源管理部门自始至终全过程持续跟踪服务“村民自建”,减少了村民在组织实施“村民自建”土地整治项目上的盲目性,消除了村民不必要的担心和顾虑,保障了项目工程的有序推进,避免了走弯路。

3.2 思考与建议

围绕本地资源条件和人文环境适时引导开展实施土地整治 “村民自建”,黔南州的做法和成效提供了一个好的样本。但是,土地整治 “村民自建”在政策制定、项目组织、标准建立等方面,还需要进一步改进和完善。

3.2.1 完善配套制度政策的顶层设计

目前,受工程建设项目招投标规模的制约,探索实施的“村民自建”土地整治项目规模较小,工程类型相对较简单,对技术要求不高,亟需突破现有的瓶颈。目前不同层级的国土资源主管部门均未制定“村民自建”土地整治项目相关的规章制度,不足以保障其稳定发展,需相关管理部门出台一系列方针政策,为“村民自建”的后续发展指明方向。并且,在政府主导的传统建设方式与“村民自建”方式并存的情况下,需要进一步明确区分各自的制度、评判的标准、资金使用方式等,使两种建设方式形成良好有效的相互补充、相互促进关系。

3.2.2 健全满足需要的工程建设标准

由于各地有着不同的资源禀赋和生态特点,用“村民自建”土地整治工程设计标准化图集作为工程施工、竣工决算及审计的依据,在实际套用上存在一定的困难。实践证明,“模板式”设计存在一定的局限性,实际建成的工程往往超出了图集范畴,有些达不到预期效果,如工程量、工程类别等。建议在现有规程规范标准的基础上,确立多层次的工程建设标准,以标准控制工程,依工程制作图册,由图册核算工程量,按照因地制宜的原则,有针对性地开展土地整治“村民自建”。

3.2.3 建立完善的项目资金分配方式

由于山区农村分布面广,各地情况千差万别,在资金与“村民自建”土地整治项目的关系建立上,受主观因素影响大,在资金有限的情况下,既不能采取“一刀切”的做法予以强行约束,也不能采取“天女散花”的形式“雨露均沾”,需要综合考虑上年度高标准农田建设任务完成情况、本年度项目落实情况,并就贫困地区精准扶贫、精准脱贫在政策上予以倾斜。同时,可以考虑采取以“奖”项目的形式,对推行土地整治“村民自建”成功的市(县)予以鼓励,逐步完善配套的资金分配方式,提高资金的使用效率。

3.2.4 加强相关人员的业务培训指导

土地整治“村民自建”作为一种工作创新尝试,在管理方式的转变、技术的推广应用、政策的执行引导等方面,需要有一个接受、消化并适应的过程,建议多形式、不定期地对有关人员进行业务培训指导,在不断的土地整治执业教育过程中,奠定扎实的工作基础;同时,增强与高校、科研机构的合作,吸收引进土地整治先进适用技术,切实提高土地整治管理和技术人员的专业素质,提升项目建设管理的技术水平,推动土地科技创新。

[1] 国土资源部土地整理中心.土地整治100问[M].北京:地质出版社,2011:3-11.

[2] 鲍家伟.农村土地整治是一项社会工程[N].中国国土资源报,2011-11-01(03).

[3] 李仁凤.何故“十个项目九个变”:土地开发整理项目规划设计变更的成因与对策[J].中国土地,2010(10):37-38.

[4] 本刊编辑部.湖南省浏阳市“以奖代投”鼓励土地开发[J].资源导刊,2013(6):41.

[5] 徐红燕,谢必如,钟显胜.垫江农民联户开发整理土地模式探究[J].重庆国土房产,2010(3):9-13.

[6] 马杰,蔡万春.农村土地整治“先建后补”模式的实践与思考:以重庆市为例[J].安徽农业科学,2017,45(9):203-204.

[7] 唐斌,黄理敏.土地怎么整?农民说了算:湖北省恩施市创新“农民自建以奖代补”土地整治模式[J].国土资源通讯,2015(3):45-46.

[8] 江翔,彭小云.我的“地盘”我做主:土地整治试水“四自模式”[J].国土资源导刊,2014(11):44-46.

[9] 刘阳,梁巍,李楠.基于第三方调查的资源节约集约公众参与研究[J].中国国土资源经济,2017(4):51-55.

猜你喜欢
整治村民土地
笃行不怠 奋力深化提升三年专项整治
我爱这土地
专项整治
定点帮扶让村民过上美好生活
张存海:带领村民过上好日子
专项整治
能人选出来 村民富起来
对这土地爱得深沉
养殖业整治需多措并举
蒋虚村村民为何没有获益感