公共性视域下的社会体育组织审视与反思

庄小芳

(南通师范高等专科学校 体育系，江苏 南通 226000)

“公共性发育不足是社会组织的总体性状态”[1]。“社会组织公共性弱，很难与政府建构出良性的公共治理机制”[2]，最终影响其在社会治理中的主体性建构，将造成社会建设的结构性失衡。社会体育组织作为社会组织的重要部分，是一个有着不同类别和层级的组织生态系统，包括顶层的枢纽型组织(如，市体育总会，社区体育协会，街道社区体育俱乐部等)，中层的专业性组织(如，项目协会和人群协会等)，基层的自发性健身团队等。各类组织只有明确自身组织定位并进行自主性生产、公共性生产，才能形成一个有活力的组织生态系统，并最终促使社会体育发展秩序的达成。社会体育组织的公共性发挥，“能使社会组织及其成员超越狭隘的个体主义，投身公域并与国家良性互动”[3]，是实现社会的再组织化以及社会秩序达成的一种手段，但“政策资源的大量投入并没有带来社会组织公共性的显著成长”[1]。期望提出建设性的改革建议，促使社会体育组织跨越公共性生产的瓶颈，最终构建其在社会体育治理中的主体性地位。

1 社会体育组织的公共性概述

1.1 社会体育组织公共性的概念

“公共性与私人性、个人性、私密性等概念相对，它强调某种事物与公众、共同体(集体)相关联的一些性质”[4]，通俗讲就是“某种事务所体现出来的‘为大家好’的属性”[5]。“政治哲学、社会学、经济学、政治学等学科视角的公与私所指有一定差异性”[6]。从政治学和社会学视角分析，“公共性”着重指公民参与，主要包括政治参与和社会参与，“政治参与”指公众参与政策的制定并影响政策设置的过程，“社会参与”指公众自愿参与地方生活相关的公共产品的提供等[7]。社会体育组织作为体育政府部门与民众之间的桥梁载体，可以发挥为“大家好”的属性，实现民众政治参与和社会参与的达成。社会体育组织的公共性，是社会体育组织所开展的活动与民众、共同体之间的关联程度，即在活动开展过程中民众的政治参与和社会参与的达成，也就是社会组织的言论谱系和实践谱系价值功能的发挥。

1.2 社会体育组织的公共性价值

“公共性从类型学上进行分类，主要包括言论谱系的公共性和实践谱系的公共性”[6]。社会体育组织的公共性价值主要包括实践谱系层面参与公共体育管理和公共体育服务的提供，言论谱系层面的公共利益的表达以及公共政策影响的价值。这两个方面“关涉人群范围越广，产生社会效应越大，公共性越强”[2]。

2 社会体育组织发展的公共性悖论表现

“公共悖论是指提供公共服务的实践与理论和公众对其期望之间的差距”[14]。社会治理中，“政府、市场和社会三者需要协同合作以寻求利益最大化，但需要以三者的公共性为基础，三者的公共性存在一定的差异性”[15]。社会体育组织的公共性相对于政府和市场公共性，具有“非权力性、常态性”[5]。目前，社会体育组织呈现行政化、娱乐化、营利化等悖论式发展，使其成为满足政府行政化的需要、自治体内娱乐化需要、营利的需要，最终使得政府公共性越位、社会公共性缺位、市场公共性补位等。

2.1 行政化：行政性服务，政府公共性越位

不管是枢纽型体育组织还是部分专业类社会体育组织，都受困于“政社不分”、“两套牌子、一批人马”“左手和右手签合同”之累，功能是满足政府需求而非民众需求，实质是发挥政府的公共性功能。这类组织“在组织组建、决策机制、资源运作、人事关系、职能目标等方面与政府部门关系密切，从而被称为官办组织”[16]，它“充当的是政府职能部门、附属组织或者延伸组织的角色”[17]。以扎根于基层的社区体育俱乐部为例，由于和街道文体中心是“两张牌子，一批人马”，不仅没有发挥管理和服务职能，而且增加了街道体育干事负担。在理论上，社区体育俱乐部是民众的自组织，职能包括承接政府职能转移，主要有承担着辖区内场地设施的维护与维修、学校场地对外开放的协调与管理、健身团队的建设与管理、社区内活动展示与比赛的开展、体质检测、社会体育指导员培训、公共体育服务的配送等七大核心工作。但是在实际运行中，社区体育俱乐部在人员、资产、财产和活动等方面与街道文体中心同构。在人员方面，社区体育俱乐部的工作人员和街道文体中心等是一批人，属于国家公务员，晋升、福利都由政府统一安排，组织决策由公务员决策，俱乐部成立目的是为了减轻基层政府的工作负担、激发社会活力，但最终却增加了基层社区人员的工作负担；在财务方面，部分社区体育俱乐部尽管注册成为了法人组织，但没有独立账户，很多活动无法开展；在活动方面，以俱乐部名义开展的活动，基本上是原来街道本来就应该开展的活动；在政府职能转移方面，只是政府的左手和右手签协议，并没有达成政府职能转移的最终目的。过度行政化的社会体育组织，在发展中失去了自身的独立性，成为政府工具而不是民众的“代言人”，发挥了政府的公共性价值，失去了社会组织的“社会性”和“公共性”。

2.2 娱乐化：互益性服务，社会公共性缺位

部分专业类社会体育组织和基层的自发性健身团队，是基于社会选择的“自下而上”的发育路径成长，成长过程中和政府关系比较疏远，运作比较封闭，仅满足于组织内部成员间的自娱自乐需要，造成社会体育组织的公共性缺位。“这类组织生产和提供的基本上都是一些互益性的公共产品，所关涉的人群范围大都局限于组织成员，且活动内容单一，影响力和辐射力非常有限”[2]。不管是法人类的民间社会体育组织，还是非法人类的一些社区基层的自发性健身团队以及以互联网为载体新兴的网络体育组织，多停留于自娱自乐层次或仅提供俱乐部产品，不能发挥聚合并表达民众体育诉求、提供公共体育产品等功能。

2.3 营利化：营利性服务，市场公共性补位

部分社会体育组织尽管形式上注册为体育社会组织，但是在实际运作过程中以市场化的方式进行运作，并呈现以营利为价值取向、以利润分配为目的、以做假账为手段等不可视行为，公共性错位为市场公共性。“社会组织是以公共性开拓为价值取向的非权力性的公共组织，而市场活动是以营利为价值取向且其公共性活动也带有营利性目的”[5]。社会体育组织的“非分配约束”、“注册资金不能收回”、“出资人不拥有该组织”等特征，是区别于企业的重要特征，也是获得政治合法性和社会合法性的重要因素。这些特征，使它在政府购买服务、税收优惠、场地租赁等方面拥有更多的优惠条件和政府扶持政策，但部分社会体育组织运作失去了自身特质并拥有市场的特点，公共性错位为市场公共性性质。如，部分体育服务机构，获得政府购买或委托项目后，把服务外包给公司运作，公司进行市场化运作赚取利润等；部分体育服务机构，利用民非身份获得税收和场地租赁优惠等，并在做账时候进行账目修改等；部分组织，利用拥有广泛参与锻炼人群的基础，在各个辅导站点分配销售人员，进行服装、装备、鞋子、音频资料等销售，在举办赛事时对参赛队伍进行绑定性消费，否则影响比赛成绩等；有些组织的资源主导者也影响着组织的公共性实现，如，“企业基金会的出资方通常拥有对基金会的绝对控制权，基金会很多决策都要受资助方的操控，甚至成为某一家企业的‘私产’，并成为谋利的工具”[16]。非营利组织可以赚取利润，但利润不能进行分配只能用于自主性生产和公共性生产。社会体育组织把公共性生产作为一种营销手段用以辅助市场化运作，公共性错位为市场公共性，对于这类组织需要进行严格监管或采取退出机制。

3 社会体育组织公共性悖论的原因

社会体育组织发展的公共性悖论致使其公共性发育不足，主要源于社会体育治理体制阻隔，致使公共空间不足；体育制度建设的过度理性化，致使社会参与不足；运行机制封闭，致使治理能力不足。

3.1 管理体制的阻隔，公共体育空间不足

条块分割、政社不分的管理体制，不能为社会体育组织发展提供充分的公共空间，阻隔社会体育组织的公共性生产。“公共性产生于公共领域，公共领域为公共性的实现搭建交流合作的桥梁”[15]。在国家权威主义公共性向多元公共性的转型过程中，社会体育组织公共性的成长与发展，需要空间和支持条件，这个发展空间需要政府让渡和提供。条块分割、权威主义的治理模式使得各部门、政社之间呈现非协同性和非均衡性，社会体育组织发展空间窄化。

条块部门之间呈现非协同性，公共体育空间碎片化。基层政府由于政治锦标赛体制的存在，各个基层部门都培育并扶持所属辖区内的社会体育基层组织，这种“不同部门、不同地区以自身为中心展开的制度设计使得具有整体特征的公共空间被技术化的碎片化”[1]。碎片化的公共空间，限制了社会体育组织数量的扩大、能力的提高。如，各个街道都在发展属于自己辖区的社区体育俱乐部，但又不能跨街道、跨地区承接项目，只能承接所属街道的有限服务；这种服务购买不具有竞争性，俱乐部甚至为了达到竞标条件出现陪标现象；这种技术化方式不利于社区体育俱乐部规模扩大和能力提升，甚至造成辖区内社区体育俱乐部的“体制内化”而不是“社会化”。

3.2 制度理性化的制约，社会参与不足

体育制度的过度理性化(效率)建设，是以政府需求而不是以民众和组织需求进行制度设计，社会参与不足。“制度理性化可能会导致工具主义的极度膨胀；制度民主化则可以通过激发公众参与公共活动”[1]。首先，在扶持项目内容方面，政府进行选择性培育和扶持。在发挥组织实践功能方面，“政府倾向于购买一些操作简单、政绩明显、责任小的项目”[20]，主要集中于“体育场地设施(84%)、体育活动服务(70.7%)、公共体育服务平台服务(49.3%)、租赁服务(46.3%)等方面”[21]。在发挥组织言论功能方面，政府没有设计制度化的渠道和平台，使得组织诉求无渠道反映、无平台协商，更没有机会得到解决。以杭州铁人三项协会代表民众反映“西湖禁游”事件为例，组织代表民众反映诉求缺乏正规渠道，并且缺乏多元利益主体协商的平台，造成矛盾不断积累。

在扶持方法方面，制度建设缺乏“差异性”。对于初创阶段、成长阶段、成熟阶段等不同阶段的社会体育组织，地方政府主要以“政府购买公共服务”为手段进行扶持和培育，基层政府层面街道也往往采用竞争性的项目扶持方法，一般拿到项目的是发展成熟且能够为政府带来声誉的组织，弱小的、初创阶段的组织很难得到扶持机会。如，浦东洋泾街道，采用项目申请方式对自发性健身团队进行扶持，每年129支团队中只有40多个团队能拿到项目扶持，这些团队一般是能给街道带来成绩和荣誉的团队。

3.3 运行机制的牵绊，治理能力不足

社会体育组织运行机制不健全，使得组织服务能力不足。目前，由于社会组织的服务能力不足，“90%的体育社会组织不具有承接政府服务购买的资格”[23]，这与社会组织运作机制不健全有密切关系。首先，决策机制民主化不足，行政化组织决策受政府干预，而娱乐化组织由魅力型领导独断决策。社会体育组织的发展应根据民众需求，由民众自主协调、讨论、决策并进行自治项目的设计、执行和监督。但是当前社会体育组织发展中，民众缺乏参与组织决策的制度化渠道和议事平台，组织发展决策多由政府部门领导或魅力型领导自主进行决策，民众多参与组织活动的举办，而较少参与组织发展的决策与制度设计，民众参与的深度不够。

执行机制低效化，在执行中沟通机制、整合机制和保障机制的欠缺，导致组织发展执行低效化甚至呈现“僵尸型状态”。第一，沟通机制方面，社会体育组织缺乏自下而上的信息沟通渠道，致使民众的诉求无法得到及时回应。其次，在整合机制方面，部分社会体育组织运行封闭，缺乏与其它社会体育组织、企业、媒体、高校以及文化、旅游等横向跨部门和跨领域的交流和合作，以及纵向与基层区体育部门、街道相关部门的合作，资源的整合力度较小。最后，在保障机制方面，作为该项目的“行业协会”，需要根据多样化的民众需求设置该项目的规范、规则和文化认知体系。但是部分组织没有设置固定的赛事体系、辅导员技术培训体系、裁判员考评体系等，因此也不需要社会化的招募工作人员并募集资金，致使组织运行呈现“僵尸型状态”。

4 超越社会体育组织公共性悖论的路径

培育社会体育组织的公共性生长，面临着体制、制度、机制等方面的深层挑战，但社会利益结构和需求结构的高度分化需要改革做出回应。

4.1 拓空间：推进体制的政社分离，促进条块整合

多元主体公共性的成长需要具备公共空间，首先需要政社分离，同时在职责上进行合理分工，并通过条块整合、政府职能转移实现双方合作关系的达成。“公共性生长本质是一种权力关系的改革与重建”[25]，政社权力关系调整需要政府进行部分管理和服务职能的转移，为社会组织让渡发展空间。首先，需要政社分开，关键在于机构、财务账户、人员等的分离。如社区体育俱乐部、部分专业类体育组织，需要从政府部门中分离出来并独立成长，政府部门提供扶持但不干预组织的决策、运行和活动等，组织在法律的规范下和政府的扶持下独立自主运行。其次，职责要分工明确且边界要清晰。多中心服务模式中，政府是服务的提供者和监督者，社会体育组织是服务的具体生产者，只有分工明确、边界清晰才能培育具有专业服务能力的治理主体，并建立平等合作的伙伴关系。最后，需要通过政府职能转移、条块整合为组织发展提供空间。政府通过购买、委托等方式把部分服务职能和管理职能转移给社会体育组织，为组织的公共性生产创造发展空间和条件；同时，各级政府需要进行顶层设计，对条块、块块之间的“政府购买公共体育服务”项目进行整合，改善碎片化的现状，增加组织参与服务提供的机会，以扩大组织发展规模并提高能力。

4.2 创条件：完善制度的民主化建设，促进社会参与

制度设计需要在理性化和民主化之间找到平衡点，根据民众和社会组织的建设需求，进行扶持和培育，增强社会体育组织生态系统的发展活力，促进社会参与。首先，在扶持内容方面，进行内容设计时要充分调研民众和社会组织的需求。在组织实践功能发挥方面，政府在购买公共体育服务的决策环节，要充分听取民众和社会组织意见，并结合社会需求，在场馆设施、技术培训、赛事、体质监测、信息宣传、资格证书考评、文化传承、管理等方面进行内容设计；针对组织言论功能的发挥，可搭建组织与政府沟通的制度化渠道和平台，让组织诉求有渠道得到反映和回应。其次，在扶持方法方面，针对不同发展阶段的社会体育组织的不同功能，进行针对性地培育和扶持。通过“购买服务、信息公开、信用和名声、奖励和表彰、补贴、塑造文化，以及税收优惠、专项资金、场地支持、培育孵化、第三方支持、绩效激励等”[26]多样方法的不同组合进行培育和扶持，塑造社会体育组织在治理中的主体性地位。最后，在扶持的运作方面，要坚持公正、公开、透明等“竞争性原则”，避免购买服务的“内部化”。如，2016年上海市市民大联赛以及2017年城市业余联赛的招标，市场化的企业上海洛合体育发展有限公司，最终以海选赛、精英训练营、街球大奖赛等创新想法打动专家，击败了包括上海篮球协会等官办组织在内的竞争对手，拿到了举办权。

4.3 增能力：提效运行机制，增强其治理能力

社会体育组织要完善运行机制，以提高治理能力。首先，完善民主化的决策机制。组织内部应设立民众参与议事的平台，结合议事制度定期召开会议，对民众关心问题进行归类、制度设计、提供服务并进行信息反馈。从而，实现民众从组织活动参与到决策和制度设计的参与。其次，提效组织执行机制。沟通机制方面，利用互联网技术建立与会员、民众等沟通的渠道和平台，使得民众的诉求能及时得到应答；在整合机制方面，组织主动与其它社会体育组织、企业、媒体、学校以及文化、旅游等横向跨部门和跨领域的交流和合作，以及纵向与各级政府部门合作，提高资源的整合能力；在保障机制方面，组织根据会员和民众需求进行项目创新、赛事形式创新等，并设置制度化的赛事体系、辅导员技术培训体系、裁判员考评体系等，为民众提供专业化、多元化的服务。最后，在监督机制方面。在自律方面，社会体育组织对组织结构、组织制度、活动开展情况、技术指导情况、财务收支等进行信息公开，提高组织的公信力和合法性。在互律方面，社会体育组织之间应该加强联合，组建信息交流平台，并制定行业规范，以加强同类组织之间的互律，提高同类社会体育组织的公信力。政府严格执行对社会体育组织年检、信息公开制度，同时完善星级评定和优秀评选制度，将评估结果作为组织承接政府职能转移的依据，以加强组织自律。

5 结 语

社会体育组织是社会体育治理的内生性力量与社会性支撑，只有跨越社会体育组织发展的公共性悖论，才能构建社会体育组织公共性生产的主体性地位，并促进社会体育治理秩序达成。社会体育组织行政化、娱乐化、营利化等悖论式呈现，是国家单一主体公共性生产向多元主体公共性生产转型过程中管理体制的阻隔、制度理性化的制约、运行机制的牵制等深层次原因的表象呈现。需要通过进一步推进政社分离、促进条块整合、完善制度的民主化建设、健全运行机制等方法手段构建社会体育组织的主体性地位，促使社会体育组织功能性要素的发挥。社会体育组织只有充分发挥其公共性价值，才能实现公民意识培育、社会资本构建、民众参与度提升等诉求达成，最终构建社会体育建设的均衡性结构，也使社会建设从“差序格局”向“团体格局”转型。

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