实施企业投资项目“ 标准地” 出让制度提高土地节约集约利用水平—— 以绍兴市为例

□ 绍兴市国土资源局 阮 胜

随着经济社会快速发展，绍兴市工业用地供需矛盾不断加大，一方面低效用地较为普遍，另一方面工业产业用地需求仍是迫切，而“亩均论英雄”理念和“最多跑一次”改革的持续深化，对企业投资项目的用地需求，必须用新的理念、新的思路、新的制度体系来予以保障。

一、绍兴市工业用地现状分析

（一）节约集约利用水平偏低

一是利用强度偏低。绍兴全市工业用地土地利用强度普遍较低，平均容积率1.08，其中嵊州市平均容积率仅为0.94，远低于全省工业用地平均容积率1.5。绍兴市基础设施完善、区位条件好、聚集效应明显的国家级经济开发区袍江经济开发区，工业用地的平均容积率也仅为1.31。二是土地产出偏低。2017年绍兴全市年营业收入2000万元及以上工业企业工业增加值1477.48亿元，2017年实现利税748.34亿元，均低于全省平均水平。三是亩产税收偏低。绍兴全市最低的嵊州市平均大约在12万左右，越城区、柯桥区、诸暨市平均在15万左右，最高的新昌县在27万左右，差别较大，个别区域亩产效益偏低。

（二）新增用地供应趋势减缓

绍兴工业用地公开出让数据显示，2010年全市工业用地供应量达到历史峰值，成交面积达到17555亩，随后五年工业用地供应量总体呈下降之势。2014年成交面积达到低谷为3224亩，后工业用地市场稍有回缓，直至2017年，基本维持在8000亩左右。工业用地成交价格2010年全市平均每亩20万元左右，随着耕地占补平衡费用的提升，到2017年平均每亩30万元左右，个别地区工业用地成本已达到45万左右。

（三）审批建设周期仍是偏长

一般而言，工业用地竞得后，企业需委托中介开展环境评价、能耗评价、水土保持评价，涉及地质灾害易发区的，需开展地质灾害评价，需办理用地许可证、规划许可证、施工许可证，还需办理工商、水电、消防等审批手续，整个过程涉及发改、经信、国土、规划、建设、环保、电力等部门，一宗工业用地投资项目审批从竞得到动工通常需要半年。

（四）亩产效益与实际不尽相符

由于工业产业的特殊性，招商部门为引进项目，通常会承诺若干对企业特定的优惠政策，但对违约条款则约定的不够具体，甚至没有操作性，导致一些企业落地后出现闲置、亩产效益低下的情况。也有少数企业利用某些政策漏洞进行囤地，或上马项目与承诺项目不一致，导致项目预期与实际不符，产业效益没有显现。

二、工业用地存在的问题、困难及原因剖析

（一）产业结构不尽合理，传统产业比重过高

绍兴的三大产业结构不尽合理，第二产业发展相对滞后，2017年第二产业比重占48.8%，而全省平均为51%。制造业中传统产业比重过高，以纺织、机械、化工及轻工食品四大传统产业为支柱产业，产业层次较低，工艺相对落后，产业链短。以越城区为例，将2626家工业企业作为调查对象，规上企业546家，高新企业仅113家，高新技术产业占比较低，以信息产品制造业为代表的高新技术产业起步较迟、规模偏小。全市产业规上企业4541家，规下企业25806家，规上企业仅占15%；规上企业中，高新技术产业增加值、战略性新兴产业增加值、装备制造业增加值仅分别增长8.2%、9.4%、12.8%，仅占规上企业的36.1%、33.3%、28.9%。

（二）宏观形势趋紧，倒逼减少供应

一是经济发展所需。国际经济进入金融危机以来的深度调整期，国内经济发展步入新常态，经济发展从高速增长转向中高速增长，发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，发展动力从传统增长点转向新的增长点。二是产业转型升级所需。绍兴要推进工业转型升级，基本实现从工业化中级阶段向高级阶段跨越，加快制造业的创新发展、融合发展、集群发展、开放发展、绿色发展，基本前提是增长方式要努力摆脱对土地资源增量占用的深度依赖，最大限度发挥市场的决定性作用，以产业转型升级推动土地节约集约利用。三是宏观政策调控所致。用地指标从以前的带帽下达到现在通过奖励方式来保障，土地成本也急剧提高，从以前的10多万提高到40多万，而为保持工业用地的竞争力，一些开发区选择以成本价甚至低于成本价供应土地。

（三）准入门槛偏低，利用效率不高

为争取企业投资项目尽快落地，部分属地政府（管委会）会许诺特定政策红利、提供补贴或减免税费，甚至在土地出让时降低企业准入门槛，对固定资产投资强度、产业要求、亩均产出、亩均税收、能源消耗等控制指标缺乏把关，导致粗放型、高能耗、低产出的项目企业进入工业用地市场。绍兴市政府在2015年下发的《关于全面开展企业综合评价分类管理工作的实施意见（试行）》中明确，全市范围内所有新增建设用地的企业投资项目固定资产投资强度要高于350万/亩，预期亩均税收高于30万元，容积率不得低于1.2，但在实际出让过程中，个别项目用地的亩均税收要求放低至15万元，降低了绍兴工业用地土地利用效率。

（四）监管多头设置，导致推诿失管

工业用地监管遭遇“不敢管、不能管、不愿管”的困境。土地供应后，出现政府多个部门拥有监管权限的现象，如工业项目立项情况由发改委负责，规划方案由规划局负责，单位面积投入产出强度由经信委牵头，产出由开发区（工业园区）、统计局掌握，而作为土地集约利用重要监管部门的国土资源部门，却难以实时掌握供后土地关键利用指标，无法有效评估节约集约用地情况，故而出现了监管部门之间相互推诿，不愿监管及失管现象。

三、推进实施工业用地“标准地”的对策与建议

为推进企业投资项目用地标准化，提升土地资源节约集约利用水平，进一步提高企业投资项目审批效率，强化批后监管，2018年6月4日，绍兴市政府制定出台了《关于开展企业投资项目“标准地”出让制度试点工作的意见》，明确：2018年底前，绍兴将在省级以上开发区（园区）、特色小镇等重点区域开展企业投资项目“标准地”出让制度试点，各区、县（市）实施比例确保达到全年新批工业用地的30%以上，形成可复制、可推广的改革经验，并适时扩大到商业用地、旅游用地；到2019年底，全市全面实行企业投资项目“标准地”出让制度。

（一）完善区域评价，夯实落地基础

绍兴目前正在启动工业园区整合提升行动，力争通过3-5年时间，将现有的281个工业园区，除开发区外整合到30个以内，要求各地政府（管委会）在省级以上经济技术开发区、高新技术产业开发区、保留的工业园区、特色小镇等重点区域开展能评、环评、水土保持、矿产压覆和地质灾害等集中评价，变“企业单个项目付费”，改为“政府统一打包买单”，既减轻企业负担，又有效缩短前期中介服务时间。同时，完善省级以上经济技术开发区、高新技术产业开发区、保留的工业园区、特色小镇等重点区域的准入清单和负面清单，为“标准地”落地提供坚实基础。

（二）严把前期关口，守牢“净地”红线

土地出让，“净地”要求是前提。当前，各地或多或少存在因非“净地”原因而出现无法按期开发、拖欠土地出让金等纠纷。拟出让的企业投资项目“标准地”必须是农用地转用征收（拆迁）安置补偿到位、没有法律经济纠纷、土地权属清晰、规划条件明确、具备动工开发所必须的其他基本条件的“净地”；不具备“净地”条件的“标准地”，一律不得出让；“标准地”的“净地”标准，由各地政府（管委会）明确，并由各地政府（管委会）负责做好土地及房屋征收、拆迁、地上地下管杆线清理迁移、道路基础设施配套、受污染地块土壤修复等各项前期工作，确保企业竞得土地后可及时开工建设。

（三）携带标准出让，提高准入门槛

根据绍兴市政府2015年下发的《关于全面开展企业综合评价分类管理工作的实施意见（试行）》精神，新增建设用地主要用于保障战略性新兴产业、先进装备制造业以及列入省重大产业项目用地，原则上停止向一般性传统行业项目提供新增建设用地，从源头上进行差别化控制。企业投资项目“标准地”的指导性控制指标体系，在结合区域产业特点的基础上，明确包括建设、投资、能耗、环境、亩均产出、研发投入等指标；并明确“12345”标准，即工业项目容积率不得低于1.2，亩产税收30万以上，固定资产投资强度每亩达到400万元以上，亩均产值达到500万元以上。同时，“标准地”出让时，相关部门参照上述指导性控制指标，出具拟出让地块的联审意见，明确相关标准以及违约责任。

（四）实现一窗服务，提高审批效率

一是推进“最多跑一次”改革。以“标准地”为载体，企业竞得“标准地”后，最大限度减少审批事项、环节，推进跨部门、跨层级的企业投资项目审批事项、审批流程集成优化，建立一个部门牵头、多个部门集成服务的工作机制，实现企业投资项目审批流程内部化、并联化、协同化。二是推进企业投资项目承诺制改革。企业对须履行的审批事项进行承诺，按照具体项目标准作出具有法律效力的书面承诺，公开公示后，即可开展设计施工，加快项目开工落地。三是推行“政府代办员制”。充分发挥政府代办员在优化流程中的作用，为“标准地”项目提供全流程代办服务，做到项目审批和国有建设用地使用权首次登记实行“一窗服务+承诺制”。四是推行“联测联审制”。持续推行联合踏勘、联合审查、联合测绘、联合验收、多评合一与施工图联审制度，进一步大幅减少环节、简化流程，推进企业投资项目由开工前审批“最多跑一次”延伸至竣工前“最多跑一次”。

（五）明确责任分工，强化批后监管

一是明确属地政府（管委会）的批后监管主体责任。企业投资项目“标准地”试点工作是一项参与部门多、紧迫性强、专业度高的系统工作，须属地政府（管委会）牵头抓好，将“标准地”地块的投资、亩产、能耗、环境、建设等控制指标内容纳入履约监管协议，并对协议和出让合同约定内容的履约情况进行定期的全面核查，发现问题及时纠正。二是健全“建设期+投产期+剩余年限使用期”的土地分阶段权证管理制度。项目竣工后，由属地政府（管委会）牵头对照“标准地”出让时约定的容积率、开竣工时间等建设标准进行竣工验收，通过验收的，办理房屋所有权首次登记；项目达产后，由属地政府（管委会）牵头对投资、能耗、环境和亩产税收等标准进行达产复核；通过复核的，办理不动产权证变更登记；未通过复核的，责令其限期整改；对逾期不整改或整改不到位的，依法依约追究违约责任。三是建立“守信者受益、失信者受限”的联合奖惩机制。对未按约履行的企业，采取限制或取消各项优惠政策等措施；对如期履约、亩均税收高、示范效应好的企业，给予奖励扶持。同时，依法将企业和参建单位落实承诺的行为信息记入信用档案，并向社会公开公示。