关于省级层面引导地方规范开展宅基地“三权分置”改革的建议——从闲置农房激活看浙江宅基地“三权分置”改革

□ 浙江省土地勘测规划院 沈国明 章 鸣 蒋明利

党的十九大提出实施乡村振兴战略，指出要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现形式。从浙江省的实践来看，绍兴市在全省率先部署实施“闲置农房激活计划”， 通过政府引领，搭建平台，探索了闲置农房盘活利用的“绍兴样本”。义乌市作为全国农村土地制度改革试点地区，在全国首先提出“农户资格权”的概念，初步确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。杭州、象山等地也在闲置农房盘活和宅基地“三权分置”改革方面进行了积极有效的探索和实践。

一、浙江省“三权分置”改革探索实践情况

（一）绍兴市开展“三权分置”改革激活闲置农房探索

绍兴市从2017年3月起开始实施“闲置农房激活计划”，在柯桥区和上虞区开展试点。从绍兴市的闲置农房激活来看，一是建制度，形成了“1+X”政策体系。二是开展试点，选取柯桥、上虞作为试点，在法律允许的范围内，合理划分农房所占土地、地上建筑物产权、农房经营收益权归属界限，探索宅基地 “三权分置”办法，采取出租、合作、合资等方式，引入工商资本，加大金融扶持力度，激活利用闲置农房（宅基地）资源。三是组建流转交易平台。柯桥、上虞两地组建公益性质的闲置农房流转平台，组织供求双方进行信息发布、流转交易、交易鉴证、合同签署，确保流转双方的合法权益。

（二）义乌、杭州、象山开展“三权分置”改革有关情况

义乌市

义乌市从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理七个方面进行了制度创新，建立起系统的农村宅基地改革“1+7+9”（一意见、七办法、九细则）的制度体系，坚持维护农村宅基地集体所有权，固化宅基地资格权，完善宅基地使用权。

切实维护宅基地集体所有权，强化村集体自主规划、自主分配、自主处置和自主管理的权利。显化村集体所有者权益，规定宅基地有偿选位费、有偿使用费、有偿调剂费、“集地券”交易收益等归集体所有；固化宅基地资格权，通过无偿取得落实宅基地资格权，通过市场化手段拓宽资格权实现方式，实现资格权的优化配置；完善宅基地使用权，允许宅基地使用权转让，对于完成更新的村，允许在本市区域内跨集体经济组织转让，使用年限为70年。开展宅基地使用权抵押贷款，全市范围内依法持有宅基地使用权证和房屋所有权证的农户，都可以农村住房抵押担保方式申请贷款。

杭州市

杭州市2017年在临安区天目山镇开展了以宅基地产权制度为核心的改革，从宅基地的取得置换、确权发证、盘活闲置农房、有偿使用、自愿退出、土地流转、民主管理等方面进行制度创新和管理创新，取得了初步成效。

通过“规划管制+规模控制”“政策引导+村规民约”“权益显化+激励约束”等方式多途径落实宅基地村集体所有权；通过界定主体，探索多种资格权实现形式，实现本村集体经济组织成员的有偿调剂；多渠道适度放活宅基地和农房使用权。允许利用合法闲置房屋自主经营或出租、合作经营，用于兴办乡村旅游、文化康养、电商物流等新产业新业态。

象山县

2018年4月，象山县制定了《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》，探索农村宅基地三权分置，颁发了浙江省第一本宅基地资格权的不动产权证。从保护宅基地集体所有权方面，充分维护农村集体经济组织对宅基地调整、监督、收回等各项职能，对集体经济组织成员申请宅基地建房的，有权进行资格审查；明确宅基地农户资格权。资格权的主体是农村集体经济组织成员，在三权分置中可以申请与返乡下乡创业人员合作建房，可以在县域范围内申请跨乡镇建房、农房置换和参与农房拍卖，符合宅基地和农房有偿退出条件的可以申请有偿退出；适度放活宅基地使用权。由村集体统一组织或同意，经村集体出面与社会资本投资者或者集体、农户、投资者三方签订宅基地使用流转协议，可依法依规对闲置宅基地或老旧农房进行新建、改建或重建。社会资本投资者取得宅基地使用经营权和房屋使用权期限不得超过20年，期满后可依约续期，在使用期限内可以进行宅基地使用经营权再流转或按规定设定抵押权。

二、当前开展“三权分置”改革存在的主要问题

（一）对三权的认识尚未统一

当前社会各界对宅基地三权的定义、内涵、边界、相互关系等尚未统一认识，特别是对于宅基地资格权的定性，到底是成员权、取得权还是类似于使用权的物权都没有定论。其次对于宅基地使用权的流转期限、流转对象、流转用途等存在分歧。

（二）“三权分置”尚缺乏顶层设计

“三权分置”是一项新事物，目前尚缺乏法律和制度保障，而且又适逢国家机构改革，国家层面对此项工作的牵头部门、责任部门、职责分工和工作机制尚不明确。

（三）地方实践仍在探索中，尚未形成成熟经验和制度

各地在“三权分置”的探索中各有侧重，各有亮点，如绍兴市在放活宅基地的使用权上，义乌市在宅基地资格权的确认、取得上，象山县在宅基地资格权的登记上做了一些探索，但尚未形成系统、成熟、可广泛推广的经验和制度。

（四）“三权分置”改革或许将对农村建设用地减量化带来影响

通过“三权分置”改革，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地使用权流转，有利于促进闲置农房的盘活利用，增加农民财产性收入，但同时也增加了闲置宅基地复垦退出的难度，进而影响农村建设用地减量化目标的实现。

三、浙江省推进“三权分置”改革的政策路径与方法举措

（一）明确“三权分置”改革的总体思路

围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，深化农村土地制度改革，探索开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，有效盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房，促进城乡资源要素互动，增加农民财产性收入，改善农村人居环境，建设美丽乡村。

（二）确定“三权分置”改革的主要目标

1.明晰农村不动产权，界定三权内涵。通过“三权分置”改革，科学界定“三权”的内涵、边界以及相互关系，妥善解决历史遗留问题，加快农村不动产统一登记，明晰农村不动产权。

2.盘活利用闲置宅基地和闲置农房，增加农民收入。通过“三权分置”改革，适度放活宅基地和农民房屋使用权，以出租、合作、入股等多种方式，盘活利用闲置土地、闲置房屋等农村资源要素，提高农村资源要素利用效率，增加农民财产性收入，促进农民增收。

3.改善农村人居环境，优化农村空间格局。通过“三权分置”改革和全域土地综合整治、历史文化名村保护、农村危旧房改造、地灾避险安居等农村工程的实施，整治村容村貌，改善人居环境，优化农村生态、生产、生活空间格局，建设美丽乡村。

4.吸引人才资本技术，促进农村发展。通过“三权分置”改革，发挥农村生态优势、空间优势，利用闲置土地、闲置农房等农村资源要素，发展民宿、养老养生、乡村旅游、文化创意、休闲运动等农村新产业新业态，吸引人才、资本、技术向农村投入，促进农村一二三产融合发展，推动城乡人文交流互动，重塑农村乡风文明。

（三）坚持“三权分置”改革的基本原则

1.坚守改革底线。“三权分置”改革要守住农村土地制度改革底线，坚持土地公有制性质不改变、坚持耕地红线不突破、坚持农民利益不受损，严禁违法违规买卖农村宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

2.坚持用途管制。“三权分置”改革中，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，必须坚持规划管控、用途管制，严格依据村土地利用规划、村庄建设规划，区分撤并村、保留村、中心村分类制定开发利用方式，平衡好盘活利用和复垦减量两者的关系，做到盘活利用与有序退出相结合，实现农村国土空间格局优化。

3.坚持总量控制。“三权分置”改革首先在盘活利用闲置宅基地和闲置农房中试行，严控农村新增建设用地规模和建设用地总量。要根据现状农村人口、建设用地规模和人口变动趋势合理确定农村建设用地控制规模。

4.坚持适度放活。“三权分置”改革要从尊重农民主体地位、保障农民“户有所居”出发，严格按照适度放活的要求，建立农民宅基地和农民房屋使用权有限年期租赁、流转、抵押、入股制度，严控无限期的盘活利用方式，防止造成农民事实上失地失房的风险。

5.坚持方法创新。“三权分置”改革要坚持试点先行，创新闲置农房开发利用的方法和路径，妥善处置历史遗留问题，形成可推广经验和政策后，再逐步扩大改革范围。

（四）完善“三权分置”改革的政策举措

1.落实宅基地所有权，夯实农村土地集体所有制

农村宅基地所有权属于农村集体经济组织。支持农村集体经济依法享有、落实强化农村宅基地，尤其是农村闲置宅基地的管理权、规划权、分配权、收益权和收回权，是“三权分置”改革中落实农村宅基地集体所有权的关键。

落实闲置宅基地收回权。对一户多宅等违法违规使用的宅基地，或者农户拆旧建新后长期闲置、废弃的宅基地，支持村集体经济组织采取无偿或有偿的方式收回重新利用。

强化宅基地分配权。村集体经济组织要按照民主、公开、公平、公正的要求，积极行使新增宅基地分配权和闲置宅基地再分配权，妥善解决无房户、住房困难户的宅基地，保障农民的基本居住需求。

明确宅基地收益权。允许村集体经济组织制订差别化的有偿使用标准和缴费办法，对超标准用地、一户多宅用地、改变用途的宅基地计收有偿使用费，允许计收农村基础设施建设配套费，允许按照一定比例分享宅基地使用权流转收益，显化村集体的所有者权益。

落实村庄规划权。村集体经济组织要按照美丽乡村建设要求，依据结合土地利用总体规划、村镇建设规划、村庄布点规划和土地整治等规划，对农房进行统一规划、集中建设，统筹安排农村生产、生活、生态空间，促进村庄各类用地结构和布局优化。

强化宅基地管理权。村集体经济组织要切实加强农村宅基地管理权，严格控制农村宅基地总量和规模，加强对宅基地和闲置农房流转管理，引导农民合法合规使用、流转宅基地和闲置农房，监督使用者、经营者规范使用流转后的宅基地和农户房屋。

2.保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权

加快推进农村不动产统一登记、合理界定宅基地农户资格权、妥善处理历史形成的违规用地和违规建房、规范农房改建重建、规范农民房屋财产权继承是保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权的关键。

推进农村不动产统一登记。妥善处理历史遗留问题，全面推进农村不动产统一登记发证工作。切实提高发证率，明晰农民宅基地和农民房屋产权，为推进“三权分置”改革盘活农村闲置宅基地和闲置农房奠定产权基础。

合理界定宅基地农户资格权。农村集体经济组织成员享有宅基地农户资格权，有权以户为单位按照法律法规和政策规定的用地面积，申请或使用宅基地建设农民住房。农村集体经济组织可以依据法律法规和政策规定，通过为集体经济组织成员发放宅基地农户资格权证书或证明，确认宅基地农户资格权面积，作为农户申请、调剂、使用宅基地的依据。已经取得宅基地并建成农民住房的农村集体经济组织成员，在农村不动产权登记时，不动产登记部门可以同时登记宅基地农户资格权、宅基地农户使用权、农民房屋所有权。

分类处置农村历史形成的违法违规用地。对于因用地指标限制等原因未经审批但实际已经建成的农民住房，在农村集体经济组织确认的宅基地农户资格权面积内、且符合村庄建设规划要求的，允许直接补办农房建房审批手续。对于轻微违法用地造成实际使用的宅基地和建成的农民房屋（如超过宅基地农户资格权面积20%以内），无法通过拆除农民住房处理的，允许农村集体经济组织通过一次性缴纳宅基地有偿使用费的方式，确认超面积宅基地的有限期使用权和农村房屋财产权。对于严重违法用地造成实际使用的宅基地和建成的农民房屋（如超过宅基地农户资格权面积20%以上），应当责令退回宅基地拆除房屋，也可以由农村集体经济组织通过对农民房屋进行适当补偿后予以收回。

允许非集体经济组织成员继承宅基地使用权和农民房屋财产权。非集体经济组织成员依据《继承法》法定继承、遗嘱继承或遗赠继承农民房屋所有权的，不动产登记机构应当确认继承人的农民房屋所有权及其宅基地使用权，但不得确认继承人的宅基地农户资格权。违法违规使用宅基地形成的农民房屋所有权，未完成合法手续前，不得继承。继承人保持继承的房屋所有权、宅基地使用权现状不变的，可以实行无偿使用，经批准进行改建重建或异地重建的，农村集体经济组织可以通过一次性收取或分年期收取的方式实行有偿使用，异地重建的用地面积不得超过原有宅基地面积。农村集体经济组织可以通过有偿收回的方式，鼓励继承人退出宅基地和农民房屋，由村集体统一安排使用。

允许改建重建或异地重建。允许宅基地资格权人、使用权人、房屋所有权人，在符合一户一宅、符合村土地利用规划和村庄建设规划的前提下，对原合法农房拆后重建、改建和异地重建。由闲置农房的经营者投资建设的，由经营者自行与农户协商相关利益分配关系，也可以由农村集体经济组织协助协调经营者与农户之间相关利益分配关系，签订相关书面协议，防止法律纠纷。

3.适度放活宅基地和农民房屋使用权

适度放活宅基地和农民房屋使用权，是开展“三权分置”改革盘活闲置宅基地和闲置农房必须遵循的要求，同时也是防范农民失地失房风险维护农村社会稳定必须遵循的要求。目前阶段要限定放活范围和用途，坚持租赁为主，流转、入股、抵押为辅的方式。

限定放活范围和用途

现阶段，适度放活宅基地和农民房屋使用权的范围，应当限定在闲置宅基地和闲置农房，以保障农民户有居。允许农民自主利用、村集体统一开发、工商资本投资经营等方式，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，发展乡村旅游、养老养生、农村电商、特色民宿等农村新产业新业态。

坚持租赁方式为主

鼓励农户通过自行出租或者委托村集体统一出租等方式，将宅基地和农民房屋使用权出租给工商企业、城镇居民等单位和个人，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，增加财产性收入。鼓励村集体经济组织通过成立农民住房合作社等形式，帮助农户开展闲置宅基地和农民房屋使用权租赁业务。村集体经济组织要加强对租赁双方的监督管理，对租赁合同进行鉴证备案，规范双方的权利义务，对承租方的开发利用和经营行为进行监管，防范风险和化解矛盾。

允许使用权有限年期流转、入股、合作、抵押

在确保农户基本住房条件的前提下，允许将宅基地和农户房屋使用权通过有限年期转让、入股、合作等方式流转给单位和个人，用于居住或经营，转让、入股或合作年限原则上不超过30年。允许农民以宅基地和农房的有限年期使用权作为抵押获得抵押贷款，将农民的沉睡资产唤醒。同时也要建立抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制，保证宅基地抵押制度的可持续性，防范并化解风险。

（五）建立推进“三权分置”改革的保障机制

1.加强政策宣传和引导，发挥基层政府和农村经济组织作用，防止一哄而上

政府要加强闲置农房盘活利用以及“三权分置”改革相关政策的宣传引导，通过构建信息交易平台、多渠道推介宣传等方式，推动闲置农房的盘活利用，同时要完善农村自治体系，建立与“三权分置”改革和乡村振兴相适应的基层治理机制，以村民民主自治解决历史遗留问题和发展决策问题，加强对宅基地流转、使用的监督监管，防止一哄而上的无序开发利用。

2.强化规划引导，与全域土地综合整治有机结合

闲置农房的盘活利用，要以规划为基础，积极推进“多规合一”，因地制宜编制村土地利用规划，与全域土地综合整治有机结合，优化土地开发利用空间格局，推进乡村绿色发展，构建农田农地集中连片、建设用地集约集聚、生态环境美丽的人与自然和谐共生乡村发展新格局。

3.保障经营者、租赁者的合法权益，强化契约精神和法治意识

在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下，平等保护经营者、租赁者的合法权益，保障其预期经营收益，强化契约精神和法治意识。同时依照《不动产登记暂行条例》等法律法规探索对宅基地使用权租赁、抵押等行为进行登记，为经营者和租赁者的经营行为提供法律和制度保障。