认识规律性 把握系统性深入推进机构和行政体制改革

●潘享清

党的十九大标志着习近平新时代中国特色社会主义思想的形成，推动实现了党的指导思想又一次与时俱进。习近平新时代中国特色社会主义思想的根本要旨，就是紧密结合新的时代条件和实践要求，以全新的视野深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义的问题。做好新时代机构编制工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，认识规律性，把握系统性，统筹谋划，扎实推进深化机构和行政体制的改革。

一、对我国社会主要矛盾的新表述体现了党对人类社会基本规律的认识上升到了一个新的水平

习近平总书记在十九大报告中对当前我国社会主要矛盾作出了一个与时俱进的新表述，强调“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这体现了习近平总书记对时代发展节奏和脉搏的准确把握。正确认识和把握这一新的重大政治论断，具有重要意义。

（一）社会主要矛盾新表述体现了习近平总书记对社会发展阶段变化和发展全局的深刻把握

在党领导革命、建设和改革的过程中，对社会主要矛盾变化的判断是党分析形势和任务、制定正确的政治路线和战略策略的重要依据。从新民主主义革命时期，毛泽东同志提出的社会主要矛盾是帝国主义与中华民族、封建主义和人民大众的矛盾，到党的十一届三中全会以后，邓小平同志提出的“我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”，实践证明，对社会主要矛盾的正确把握并据此作出正确路线方针政策，确确实实能够带领全党取得举世瞩目的成就。经过60多年的发展特别是近40年的努力，中国社会已经告别贫困、跨越温饱、即将全面建成小康社会，中国特色社会主义制度逐渐成熟定型。这些变化宣告了中国特色社会主义进入新时代，而原来关于社会主要矛盾的表述，已经不能准确反映这种变化了。在时代转换的关键时刻，习近平总书记从当前纷繁复杂的诸多矛盾中敏锐抓住了发展不平衡不充分的问题，并深刻分析了当前我国经济社会发展中存在的七个方面的不足、困难和挑战，对当前社会主要矛盾作出了新概括，标志着党对社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识上升到了一个新的高度。

这一新概括关系到了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑两个层面。与“日益增长的物质文化需要”相比，人民的美好生活需要内容更为丰富，不仅是物质文化需要这些生产力层面的硬需求的进一步升级，而且“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，实际上已经涉及到生产关系、上层建筑层面上的需求。而相对应的，当前我国更加突出的问题是发展不平衡不充分：“发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高；社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”等。

我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家的事业提出了许多新要求。我们既要继续抓发展，又要着力解决发展不平衡不充分问题，提高发展质量和效益，更好满足人民群众多方面多层次的需求，还要为此而改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节。

（二）社会主要矛盾变化仍然没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断

党的十九大报告强调：“必须认识到，我国社会主要矛盾的变化，没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”可见，党对社会主义初级阶段的认识，不单纯从经济发展水平一个因素来看，而是涵盖了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的方方面面，涉及到“五位一体”的建设和党的建设等领域。要准确理解这其中的“变”与“不变”，必须与马克思主义基本理论、党的十五大报告对社会主义初级阶段九个方面的论述及“两个一百年”奋斗目标结合起来进行学习领会。正因为有“变”和“不变”，要求我们必须认识和理解我国社会主要矛盾变化，必须准确把握社会主义初级阶段不断变化的特点，牢牢坚持党的基本路线不动摇，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。

（三）社会主要矛盾变化对机构编制工作提出了新的要求

人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，而与这些需求相比，国家治理体系和治理能力还有待加强。对机构编制工作而言，就是在促进民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的体制机制发展还不充分，在推动这些方面的治理上还存在较多不足，必须加快构建系统完备、科学规范、运行有效的体制机制。比如群众的改革获得感还有待进一步增强，还需要进一步完善行政审批制度改革的相关配套措施、服务和监管链条，确保改革效果；政府各层级、各部门、各业务应用系统之间不能互联互通、信息资源不能共享的问题仍然未完全解决；具体领域如生态环境监管体制还在完善中，目前资源和生态环境领域“九龙治水”的管理体制亟需改变；事业单位改革仍有滞后的地方，公益属性需要继续加强，提供公共服务的质量和效率要继续提高，并切实解决公共服务供给总量不足和分布不均的问题等。面对新形势新要求，机构编制部门必须锐意进取、埋头苦干，准确把握中央改革目标要求，继续深化机构和行政体制改革，使各方面的体制机制适应社会主要矛盾变化，并充分调动执政资源来解决发展不平衡不充分问题。

二、把握习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性

党的十八大以来，习近平总书记反复强调各级领导干部要有系统思维。在党的十九大报告中，总书记再次强调要增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维。学习习近平新时代中国特色社会主义思想，必须把握系统性，相互联系，系统完整地理解这一思想体系和核心要义。

（一）习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义是一个相互联系的完整体系

十九大报告提出了新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”和实际工作中的“十四条基本方略”，构成了系统完整的围绕时代问题、聚焦当前实践的科学理论体系，系统全面地回答了中国特色社会主义进入新时代后，中国共产党的“新目标”“新使命”，面临的“新矛盾”等一系列带有根本性的问题。

“八个明确”自身是一个相互紧密联系的系统性的纲领，它系统地阐明了新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标总任务和战略步骤、社会主要矛盾、总体布局和战略布局、全面深化改革总目标、全面推进依法治国总目标、党在新时代的强军目标、大国外交与外部条件、政治保证等深刻内涵和核心内容，构成了一个完备科学并有其内在逻辑的思想理论体系。

“十四条基本方略”围绕着新时代中国特色社会主义主题，以“坚持党对一切工作的领导”提纲挈领，围绕“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局展开，对以人民为中心的理念、全面深化改革、经济建设、政治建设、全面依法治国、文化建设、社会建设、生态文明建设、国家安全、国防和军队、“一国两制”和祖国统一、构建人类命运共同体、全面从严治党等方面进行统筹谋划，形成了一个逻辑严密的整体，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的基本方略体系。

（二）从十九大报告对过去五年治国理政实践所作总结来看习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性

党的十九大报告指出，五年来，党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事。在改革进入深水区、攻坚期这五年，在各项工作、各类要素、各种矛盾相互交织，牵一发而动全身的背景下，以习近平同志为核心的党中央坚持系统思考、科学统筹，连续推出了一千五百多项改革措施，基本确立了主要领域的四梁八柱，推进了经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”领域，以及军队国防、“一国两制”和港澳台工作、外交、全面从严治党等领域的治国理政，良性互动、协同配合，把推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新有机衔接起来，从而形成了强大的系统合力，把中国特色社会主义伟大事业顺利推向新征程。

（三）从十九大报告对未来直至本世纪中叶所作战略安排来看习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性

围绕着开启全面建设社会主义现代化国家新征程，习近平总书记在十九大报告中提出了“两个一百年目标”和新的“两步走”战略，从2020年到本世纪中叶，分为两个奋斗十五年，把近期、中期、远期有机结合，是一个可预见、可实现的系统规划和美好蓝图。

在战略部署上，从经济、政治、文化、社会、生态、军队与国防、“一国两制”与祖国统一、和平发展与构建人类命运共同体、全面从严治党与党的建设九个方面对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程作出了全面、系统的部署，涵盖了我国发展的主要方面和重大问题。

在每个主要领域，十九大报告清晰地列出了一系列重要的具体举措，如发展社会主义民主政治，就从坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一这一基本原则，到加强人民当家作主制度保障、发挥社会主义协商民主重要作用、深化依法治国实践、深化机构和行政体制改革、巩固和发展爱国统一战线五个具体措施，呈现了发展我国社会主义民主政治的所有内容，甚至细到每项具体措施都蕴含着系统性的思考和安排。

十九大报告中，习近平总书记对国家治理体系和国家治理能力的论述也构成了一个层次清晰的完整体系。在报告中，习近平总书记共提到治理体系或各种治理达77次，展开阐述的有国家治理体系和全球治理体系、法治体系、制度体系、现代化经济体系、人民当家作主制度体系、社会治理体系、社会保障体系、社区治理体系、公共安全体系、医疗卫生服务体系、社会主义核心价值体系、公共文化服务体系、网络综合治理体系、环境治理体系、国家战略体系和现代作战体系、国家安全体系、权力运行制约和监督体系等；体制机制共33次，涉及到经济体制、政治体制、行政体制、司法体制、文化体制、社会治理体制、生态文明体制、国家监察体制、群众工作体制、市场监管体制、投融资体制、城乡融合发展体制等诸多方面。这些方面既涉及到根本制度层次，也涉及到宏观管理层次，还涉及到一些具体的操作实施的领域，也是相互之间有着内在联系的整体。在深化机构和行政体制改革过程中，必须十分注重把握这些改革决策部署的系统性。

三、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化广东省机构和行政体制改革

学习贯彻党的十九大精神，最根本的就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确理解党和国家历史性变革对组织结构和管理体制的新要求，结合广东省实践，以高度的使命感做实做细做好各项机构和行政体制改革工作。

（一）以坚持党对一切工作的领导为核心，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责

完善坚持党的领导的体制机制，根据中央部署要求，统筹考虑各类机构设置与编制资源配备，科学配置党政部门及内设机构权力，探索在省市县对职能相近的党政机关合并设立或合署办公，建立省级军民融合发展领导机构和工作机构，继续推进群团机关机构改革。

（二）以加快建设“数字政府”为契机，大力推进转变政府职能，建设人民满意的服务型政府

加快推进“数字政府”建设，大力推进强市放权、强县放权，推进政务信息系统整合，打造统一安全的政务云平台、数据资源和大数据平台、一体化网上政务服务平台，大力创新服务方式和监管方式，倒逼政府职能加快转变，更好地建设服务型政府。

（三）以强化公益属性为方向，进一步深化事业单位改革，推进政事分开、事企分开、管办分离

按照中央的部署，继续推进承担行政职能事业单位改革试点、从事生产经营活动事业单位改革，深化公益类事业单位改革，稳步推进管办分离和建立法人治理结构，提高公共服务供给的效益和公平性。

（四）以优化党的执政资源配置为目标，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制

加大对省直和各地市编制统筹管理使用的力度，形成需求引领、基数不变、存量整合、动态供给的编制管理新模式。探索机关事业单位机构编制申请前和执行情况评估，探索行政机构编制精细化管理。

（作者系广东省编办主任、机关党委书记）