县级行政审批事项目录标准化建设——以山东省潍坊市奎文区为例

●刘世栋

行政审批事项目录标准化建设是行政审批规范化、透明化的重要保障和手段。县级层面的审批事项目录和系列配套制度的建设已取得积极成效，但在审批目录清单制度建设过程中也存在着一些问题。本文以山东省潍坊市奎文区行政审批事项目录建设过程为例，梳理出基层审批目录建设过程中遇到的问题，找出原因，并提出相应的建议，为基层行政审批制度深化改革提供借鉴。

一、奎文区审批事项目录建设情况

奎文区行政审批事项目录清单从2014年6月开始编制，经过了部门自行梳理、调整规范、优化完善和动态调整四个阶段。截至2015年底，形成了较为规范完整的《奎文区行政审批事项目录》和相关配套制度。

（一）行政审批事项清单目录建设过程

自行梳理阶段。2014年6月开始，奎文区各部门以法律法规及其他规范性文件为依据，以日常开展的行政审批业务为参照，全面梳理部门现有的行政审批事项。截至2014年10月，奎文区33个部门（含国税、地税、公安、烟草等垂直管理部门）共报送行政审批事项382项，其中行政许可事项231项，非行政许可事项151项。调整规范阶段。将原先纳入政务服务类和行政确认类等具有行政审批性质的竣工验收、备案核准、登记核准、年检等事项统一调整为行政审批事项。模板中共有行政审批事项236项，其中行政许可类审批事项167项，非许可类审批事项69项。优化完善阶段。区直各单位参照潍坊市出台的区级清单目录模板，对各单位行政审批事项进行了调整规范。区编办整理编制《奎文区行政审批事项目录》，并于2014年底公布，共纳入29个区直部门行政审批事项206项（子项407项）。动态调整阶段。2015年11月，山东省出台了《县级行政审批事项通用目录》，共纳入35个县级部门行政审批事项277项，将公安、国土、地税等垂直管理部门审批事项全部纳入。奎文区对《奎文区行政审批事项目录》进行了调整规范，共纳入发改、经信等28个区级单位213项行政审批事项。

（二）行政审批事项清单目录现状

截至2017年7月，《奎文区行政行政审批事项目录》共包含27个区级部门（单位）205项行政许可事项，其中区直部门行政审批事项172项，占比84%；垂直管理部门行政审批事项33项，占比16%。

从部门分布情况看，区级审批事项最多的部门是农林局38项，其次是公安分局23项、水利局18项、文化局17项、住建局16项、卫计局14项、市场监管局14项和交通局11项，共计151项。上述8个部门审批数量占总数的73.6%。从产业分布情况来看，农林牧副渔等产业涉及审批事项54项，占26.3%；工业生产及建设项目等产业涉及事项58项，占28.3%；文化娱乐旅游服务等产业涉及事项32项，占15.6%；安全教育卫计宗教人力资源管理等公共服务类审批事项61项，占32.7%。从事项分类情况看，各类经营许可类事项48项，占22.6%；公共安全类事项26项，占12.2%；文化体育类事项22项，占10.3%，建设项目类审批事项18项，占8.5%；卫计事项14项，占6.6%；市场准入事项11项，涉及民生7项，资格认证类事项，公共安全类事项26项，环境保护类事项6项，安全生产类事项5项。

审批目录是清单制度建设的基础。为进一步推进行政审批制度改革，提高审批效率，各级各部门出台了一系列改革配套制度。以奎文区为例，为方便群众办事，建立审批事项服务指南制度；为确保审批目录及时准确调整，建立审批目录动态调整制度；为规范审批程序，落实审批事项“两集中、两到位”制度；为进一步推进商事制度改革，推行企业登记并联审批制度；为减少审批时限，探索告知承诺制度；为服务重大项目，建立重点投资项目审批代办制度。

二、审批目录标准化建设存在的问题

（一）如何处理“权力法定”和“依清单行政”的关系

审批事项目录清单是政府部门行政职权的条目明细单，清单化在规范行政权力透明公开运行、便于公众配合管理及接受服务、强化对行政权力的监督三个方面发挥着强有力的推动作用。但是审批事项清单化也存在一些争议。如《山东省权力事项动态管理办法》第三条规定：各级行政机关实施的行政权力事项均应纳入本级行政权力清单（以下简称《清单》），未纳入《清单》的事项不得实施。所以，目录清单制度的一个基本要求是清单之外无权力，不在清单内的权力事项均不得行使。简言之，即依清单行政。依法行政之“权力法定”要求行政机关的创设、存在依据和活动范围，均应当源于法律规定，法无明文规定不可为。这样，依清单行政与依法行政就形成了两个标准。如果两个标准相吻合，自然不存在问题，依清单行政还可以成为依法行政的具体化，使依法行政更具有操作性、更便于落实。否则，若存在法定权力不在清单上的情形，则会出现依法行政还是依清单行政的冲突。因而必须明确“依清单行政”只是“依法行政”的一种表现形式，不管改革如何推进，法治是唯一标准。

（二）建设过程中存在的问题

一是前期编制过程中缺少对行政审批事项清单目录的规范和标准。县级行政审批事项目录编制伊始，上级并未对行政审批事项的概念做出明确规定，各部门在梳理中将“备案”“年检”等事项都纳入了审批目录，后期又经过多次反复调整，浪费了大量的人力物力。同时，由于缺少具体标准，导致各地审批目录数量、内容、要素等均不一致。二是盲目追求审批事项的减少。由于前期编制审批事项清单建设的思想不统一，部分地方为了追求“审批事项最少”盲目“减权”，将大量的法律法规规定的行政审批事项削减掉，或者以“冻结”“非常用事项”等形式变相减少审批事项。三是存在违法下放和无序下放问题。在前期的下放过程中，省、市政府将法律法规规定由本级政府部门实施的审批事项以政府文件的形式下放到区级实施，违反了法律规定；同时下放的部分事项不合理，部分上级部门为了应付下放指标，下放了部分下级部门依法有权实施的审批事项。如法律规定人力资源服务机构设立许可、林木采伐许可等审批事项由县级以上政府部门负责审批，并且一直在县级部门实施，但上级在下放文件中仍作为下放事项下放基层；放权形式不合理，如2015年市级文件中将地税部门“1000万元以上的企业所得税税收减免审批”、商务部门“设立旧机动车鉴定评估机构审批”等审批事项都以“市直部门派人到区里办理”的形式下放。四是编制过程中审批主管部门和编办主体责任不明确。各级编办作为清单目录编制的牵头部门，应该负责对各部门提报的审批事项进行整理汇总。但在实际过程中，由于部分部门提报的审批事项不符合要求，编办只能通过网上查找或者借鉴其他县市区目录的办法，对其审批事项进行修改补充这也导致清单编制完成后，部分业务部门对于本部门审批事项掌握不全面。

（三）项目清单目录存在的问题

一是现行的行政审批事项清单目录未设置子项。例如“公司（企业）设立、变更和注销”未将“设立、变更、注销”划分子项，在实际办理和网上平台审批中，由于各个子项需要提供的资料和程序均不一致，导致审批流程不够严谨规范。二是非行政许可审批事项问题。如“城市养犬审批”事项的设定依据为《传染病防治法实施办法》，是由卫生部颁布的部门规章，为非行政许可事项。但是在省、市下发的县级行政审批事项通用目录中，均纳入了这一事项。

（四）清单建设配套制度方面存在的问题

一是“两集中、两到位”问题。按照省市关于“两集中、两到位”要求，所有审批职能部门审批事项均应纳入政务服务中心统一办理，但是，部分审批事项办件量较少，或者基本无办件量，若简单纳入中心，反而造成人力物力浪费。如奎文区档案局“向国家档案馆以外的单位或个人出卖集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或应当保密的档案审批”事项，20年以来，办件量为0，是否应一律纳入中心办理存在较大争议。二是清单动态管理存在的问题。《山东省行政权力清单动态管理办法》第八条规定《清单》调整按下列权限程序进行：（一）法律法规、国务院决定、规章以及省级以上人民政府规范性文件新设行政权力事项的，行政机关在上述文件发布后7个工作日内，向本级机构编制部门提出申请，机构编制部门5个工作日内调整《清单》。但在实际工作中，部门单位并未按程序进行申请，而编办又不可能掌握所有的审批事项的调整，所以审批事项动态调整无法完全按照既定办法和规范程序运行。三是行政审批事项网上运行系统存在的问题。根据要求，所有审批事项均纳入政务服务平台统一办理，但在实际中，市场监管局、卫计、教育、民政、消防、地税和交警等部门通过部门内部网上系统进行审批。要保证行政审批事项顺利进行又要严格落实服务平台统一办理制度，各单位只能在各自系统内部审批时，将审批事项在政务服务平台进行重复录入，浪费了时间和精力。

三、进一步深化改革的意见建议

（一）坚持法治思维是行政审批事项目录标准化建设的前提

各级各部门要树立依法行政的法治意识，行政审批制度改革要在“依法行政”的基本框架内施行。审批事项的设定、取消、下放、整合都必须通过法律程序进行，严禁出现政府文件越过法律直接下放、取消和调整行政审批事项行为的发生。

（二）做好顶层设计是行政审批事项目录标准化建设的基础

标准化建设的前提是有标准且标准明确，在具体的实施过程中做好清单目录标准化设计，从清单目录的格式标准、事项名称、要素、编码等方面制作统一的标准，避免编制过程中各自为政，内容要素等不统一的情况。清单目录制度制定的主体责任不宜交给县、乡政府。

（三）审批事项目录动态调整标准化

《山东省行政权力清单动态管理办法》明确规定了行政审批目录调整条件、调整程序和调整方式。建议改变行政审批事项目录管理由各级编办“包办”的工作格局，各级审批职能部门要认真履职，承担起本部门审批事项动态调整第一责任人的职责，按照规定程序动态调整审批目录；加强上下级之间的沟通协调，上级调整行政权力事项时要同时公布事项的办理权限、调整依据等内容，确保上下级之间、县市区之间调整统一有序。

（四）行政审批事项下放标准化

行政许可类审批事项的下放，必须通过修改法律法规的形式来实现，立法决策与改革决策相结合，先修法再推行审批下放。建议尽快建立和完善行政审批事项下放和承接制度，明确行政审批事项的下放和承接范围。首先根据“谁立法、谁负责”的法律原则，对准备下放的行政审批项目，要提交相关的立法机关进行合法性审查和有效性评估。同时行政审批事项下放时，要对下级政府是否具备相关审查条件和后续监管能力进行系统性评估，并听取下级政府的意见和建议。加强制度规范，对下放的内容、标准、形式以及承接的方式、时限等内容做出明确具体的规定。