深入政府会计改革 提高会计信息质量

程磊

（江苏省气象局财务核算中心，南京 210008）

1 引言

长久以来，我国行政事业单位的会计制度以收付实现制为基础，以资金收支的时间节点作为入账期间的依据，由于资金性质基本为财政性资金，不具有经营性，并纳入全口径预算管理，在这种情况下，以收付实现制为基础，可以与预算执行良好衔接，准确反映预算资金活动及结转结余存量。但是收付实现制最大的弊端就是权责分离，造成收支不匹配不平衡，导致很多隐性支出在财务数据中得不到体现，年度实际预算需求及支出情况会计信息失真，人为利用资金收支来调整会计结果，完成预算或是绩效考核指标。因此，政府管理者以此为依据制定的方针政策会出现偏差，对国内民众公开的政府财务信息也不能满足大众的需求，可能会造成对政府的不信任。

2 新型政府会计制度的转变

将权责发生制引入政府管理模式，提供高质量的政府会计信息，对政府绩效进行科学的考核管理已成为广大民众及相关利益方的强烈诉求。目前，新型的政府会计制度改革在以下几个方面进行了较大的转变。

2.1 资产管理

原有的政府会计制度不对固定资产进行提折旧，所有固定资产以原值在财务账及报表上进行反映，造成固定资产总量看似庞大，实际由于年限久远，使用价值流失，残值几乎为零，这就使核算与实际产生很大的误差，不能完整准确地反映政府资产的价值。但是传统的政府会计制度只对投资原值进行核算，对金融资产投资收益的波动、投资损失的计量不予账务核算，导致政府资产的评估错误。

新型政府会计制度对固定资产分类确认折旧年限标准进行折旧提取，可以准确反映固定资产的净值，同时对长期股权投资等金融资产按照其持股比例、控制程度等情况对应采用成本法或权益法的会计处理方法准确计量金融资产的实际市场价值及投资盈亏情况，这样可以有效地进行国有资产管理，防止国有资产流失，准确评估国有资产的利用效果，进行科学考评。

2.2 政府负债

传统会计系统只对现金收支进行核算，并在政府财务报表中进行反映。但是对政府发行的债务，尤其是一些隐性负债和或有负债，则不予记录和反映，这会导致政府报表失真，潜在支出被隐藏，净资产被高估，进而直接影响领导者对政府财务情况的真实判断，不利于政策制定和投资评估，会加大政府的财务风险。

利用权责发生制准确反映政府的负债情况，让隐性负债无处遁形，在政府财报中进行真实反映，领导者能掌握真实的财务信息，做好合理规划并提前应对，降低政府财务风险。

2.3 政务公开和绩效考核

真实性永远是数据的第一准则，而在传统会计系统下，只对现金、银行存款进行结算，无法全面地反映政府的工作和成果，当考评所依赖的数据失真时，再科学再规范的考评制度也失去了作用，无法客观、公平、公正地对政府的绩效进行评价，甚至产生误导。

通过权责发生制真实准确地反映政府主体的财务状况及变化信息。提高会计披露质量，一方面为管理部门的决策提供信息，政府领导者可以引入新公共管理的核心理念，借鉴企业会计的理论和方法，用来提高政府财务管理水平，准确量化评价政府绩效，发现存在的漏洞，并有针对性地提出提高政府绩效的解决方案。另一方面，为投资者提供有参考性的信息，政府融资的主要方式为发放国债，投资者事前要考虑收益性和风险性，需要全面了解政府的财政情况。因此，政府的会计报告所提供的信息应准确真实，如政府的经济资源和负债情况等。资本市场的崛起、政府融资的体量和投资者的诉求都意味着今后对政府财政状况的信息需求越来越全面，标准越来越高。

2.4 全面预算执行管理

政府资金基本上为财政性资金，全部纳入预算管理。预算约束着财政性资金的投向、用途和使用范围，使政府资金在预算的框架体系内运转。预算的源头在于编制，编制时要科学且有依据。由于目前政府预算采用的编制方法多为增量预算法，以往年的历史财务数据为依据，由于收付实现制是以资金支出节点进行计量反映，不强调合约义务，当期所有费用支出记录只考虑现金是否支出，而不会考虑其产生时间和相应的匹配期间，当已经发生了交易行为或交易事项，但是现金收付未产生，也不会作会计处理[1]。同时，收付实现制的理念也导致行政事业单位在预算执行的过程中，只考虑资金是否支付，是否完成支付进度，反而忽略了经济内容的实质和规范性，对预算执行的质量和投入产出效益不做考量，从而导致了财政资金支出以时间节点为导向，而不是以质量规范化为引导。

在预算管理中引入权责发生制的理念，强调合约义务，尤其是周期较长的跨年合同多以基建项目为主，在合约年限内进行费用的合理均衡分摊，准确反映对应年份的收益支出状况，为下一年预算编制提供科学准确的财务数据，提高会计信息质量，强化政府财政预算的严肃性和刚性约束，约束政府行为，引导政府绩效目标，确定政府的履责情况，更好地完成政府的受托责任。

3 新型政府会计制度的核算口径

引入权责发生制的优势在于可提供全面的财务结果、提高会计质量和透明度、增强绩效的合理性。目前，领导部门和财务部门主要考虑的是收支情况，对预算资金使用的规范性、合规性、合理性审核不严，这些问题都可以借助政府会计改革而实现。现在的趋势是将政府会计划分为预算会计和财务会计2个方面，二者并行实施。预算会计以收付实现制为基础，主要反映财政资金的支出和结余结存总量[2]。将以收付实现制为基础的预算和以权责发生制为基础的综合财务报告结合起来，能够合理规划预算执行，提供决策信息。2种不同口径的会计处理方式加工出来的会计数据会有所差异，还需设置规范统一的对账核对制度，尤其是利用会计信息平台的自动化生成，使其协调一致，相互印证。

4 政府会计制度改革的配套措施

4.1 转变思想观念

收付实现制和权责发生制是2个完全不同的概念，收入与费用确认的原则不一样，一个根据现金收付，一个根据收益期间划分。首先从观念上要有所转变，摆脱过去长时间的预算会计思维，接受全新的政府会计理念，要提高财务人员的业务素质水平，加强政府会计培训与实际操作。

4.2 完善制度配套

制度是基础，是依据，是财务人员工作的准绳。目前尚未有统一性的政府会计制度规范，需要进一步研究制订存货、固定资产、长投和债务等政府会计具体准则，完善政府会计准则体系，选择试点单位进行模拟测试，在测试中完善体系漏洞。没有理论上的统一，各个部门在实践过程中就会出现很多问题和困扰，这极大地阻碍了我国政府会计制度的改革进程。

4.3 充分利用信息技术

由于政府会计划分为预算会计与财务会计，作为一名财务人员需要用2种口径同时处理一笔账务，不仅工作量翻倍，也容易出现失误。因此，应充分利用现有的财务信息平台，比如以A++系统为代表的行政事业单位财务信息平台，在平台软件中内置财务记账规则，利用基础会计数据，通过平台处理，自动生成2种口径的账务资料，这样不仅可以将财务人员从烦琐的记账中解放出来，还可以减少错账率，统一会计口径，有效进行内部控制。