新型城镇化过程中农村土地法律制度研究

杨昭莹

（天津商业大学，天津300134）

1 引言

在过去几十年的发展过程中，我国农村的土地利用一直被限制在集体所有基础上的家庭承包制度之下，在当时社会生产力比较低的情况下，该种土地利用模式保证了农村社会秩序的基本稳定，并为农民生存利益的满足创造了条件。但是随着社会经济在整体上不断向前飞跃，越来越多的外在利益开始向农村社会渗透，农民对于自己生存条件的可选择性逐渐增加。以往的土地利用模式已经不再是农民的生存支撑，反而异化成了农民的发展屏障。不满足于些微土地收益的农民开始走出乡土格局的束缚，于是，农村土地出现了大量非法转让甚至抛荒、撂荒的情况。同时，我国城市的土地利用已经渐趋饱和，要想为社会发展创造更多的优势条件，只能将城乡规划统一起来，打破城乡协调发展的二元壁垒。如此，将农村社会的发展协调于社会整体的发展之内，不仅能够满足城市发展对于土地利用的需求，而且能够使农村发展获得可持续性的资金保障和经营理念的不断更新，从而在真正意义上实现国建建设规划的整体推进。不过，“实现农村土地的合理流转是统筹城乡发展和解决‘三农问题’的关键，而市场经济条件下，农村土地流转中介组织的健康发展是农村土地合理流转的必要条件。”

2 建设新型城镇对土地征用有哪些要求

①建设新型城镇对我国农村地皮的需求量特别大，导致了农村的种植用地特别的稀缺，种植面积连十年前的十分之一都不到，全都建起了高楼大厦，虽然提高了我国人民的生活质量，却减少了我们的粮食产量。城镇化指的是农村人口转移到城镇，农业发展到工业发展的提升和社会经济结构、价值观念的历史改革过程。在农村向城镇的发展过程中，土地使用面积的严重不足是当前特别明显的问题。[1]现在我国土地的可使用面积特别少，已经成了稀缺资源。在新型城镇化的发展过程中，由于城镇建设面积的不断扩大，农用土地作为城镇扩建的重要资源，地皮的需求量明显增加，土地使用面积严重不足。随着新型城镇化的不断增加，城镇土地涉及到非法占用农业用地，侵犯了农民的利益，可以供农民种植粮食的地越来越少，加剧了严重缺少农用地问题的产生，主要表现在以下几个方面：一方面国家严格控制土地外流，而建设新城镇又需要特别多的土地来支撑，从而导致土地的供需问题自相矛盾。另一方面传统农业占的比例比较大，很难打破一家一户分散种植农用地的模式，对于土地流转改革农民还是比较犹豫的，就导致了土地没有办法集中起来，农业种植质量情况也得不到提高。

②新型城镇建设在我国的发展速度特别快。对土地的需求量也特别大。目前，我国已经步入了工业化和新型城镇发展的高级阶段，这无非又加速了建设新型城镇的土地需求。主要表现在以下两个方面：一方面新型城镇的快速发展增加了对农村用地的征用速度，它比城市发展速度还要快。根据我国“一区一带”的发展计划，在沿海地区经济带建设工业园和经济开发区着重建设新城等新增加的建设用地5823平方公里，土地使用远远达不到规划建设用地的数量。[2]

3 建设新型城镇化和现行土地制度的矛盾

3.1 现在执行的土地利用的整体规划和城镇建设的整体规划管理模式不适合土体的管理需求

现在的农用土地的利用问题激化和城镇建设的整体规划管理模式也联系不到一块，适应不了建设新型城镇征用土地的需求量和进行土地管理的需求。现在执行的土地利用整体的计划和建设新城镇的计划在编制整理的时候，第一，存在着编制没有同时进行，编制的出发点不同，规划对象和规划使用范围等众多方面都存在着一定的差距，导致土地利用的整体规划和城镇建设的整体规划没有办法同步进行，大大地减少了土地的使用作用，也降低了政府在人民心中的可信度。[3]第二，土里利用的整体规划和城镇建设的整体规划管理模式的时间期限不一样，征用农用地规划明确的城镇建设用地范围的整体计划适应不了现在的形式变化速度，城市和农村的规划调整次数太多了，一直在增加对农用地的使用面积，没有一个固定的规划。

3.2 建设新型城镇用地多少的情况直接和国家的政策有关系，适应不了建设新型城镇对土地的使用需求

建设城乡建设用地的增减挂钩对以后解决没有足够的土地建设新型城镇起到了一个很重要的作用。我们在建设城乡用地多少的情况中，对于增加建设新型城镇用地面积和减少新型城镇的用地面积有很大的困难，乡镇没有后路可以走。因为在新型城镇规划建设的过程中，没有把实际的能征用的土地面积考虑进来，就造成了新型城镇规划好了，但是没有足够的土地来进行建设实施，导致了新型城镇没有一个足够大的空间来进行建设，从而所有对建设新型城镇的项目都成了泡沫，所以增加建设新型城镇用地面积和减少新型城镇的用地面积的方法成了现在解决建设新型城镇过程中没有足够的土地面积的唯一一个办法。[4]把这个办法落实了以后，各级政府就会直接按照国家的计划建设新型城镇的批地指标来进行对新型城镇的整体规划，就会忽略了城乡建设用地增减挂钩的真正意义其实是为了优化整个的城乡整体结构，确保农村可以种植的农用地范围不会逐渐的呈现下降的趋势。但是，在实施增减挂钩的过程中，对我国土地资源市场的整体构造也没有什么好处。

3.3 要农村土地退出分散种植粮食的方式，政府方面没有给出有效的政策来解决这个问题

①每个家庭承包土地经营权利的流转情况，国家政策对此给的激励程度不够。要想快速的进行土地承包所有制的实行，实现土地集中种植粮食范围，政府需要对老百姓发挥一个正确的引导作用和鼓励的效果。当前情况，黑龙江省实行的家庭承包经营的流转政策没有有效地对村民进行一个鼓励承包的过程，而且家庭承包需要足够的资金支持，需要大额的对被承包土地进行资金结算，这对普通老百姓来说也是有一定的困难的，所以以上情况对家庭承包经营权不能正常进行起到了很大的阻碍。[5]黑龙江省农村每人平均的种地面积比全国人均种地面积要高出很多，农村每户人家的可种粮食的土地面积达到了84亩，农民之所以不愿把土地的承包经营权给别人使用的主要原因就是：现在农民种地的积极性相比以前来说，有了很大的提高，因为农业的收入也不像前几年那么微薄，从国家大力发展农业开始，很多的家庭都全力于农业种植上，主要以农业种植为主的纯农户也是日益增加，并且大批量的开辟荒地成为可耕种的粮食地。这种情况的增加和国家建设新型城镇的计划完全是没有任何联系的，农民这样重视土地的价值也给建设新型城镇的规划带来了很大的难题。农民不断的开地、种地积极性的不断增加，很大程度上限制了农村土地承包经营权流转情况的正常进行。

②土地承包经营权流转的价格对长时间进行土地流转起不到好的支撑作用。由于黑龙江新型城镇化的建设速度不断增加对农用土地的征收使用范围，对农村集体土地的征用情况就会越来越普遍，因为不断增加用地范围也就说明了征用农民种植地的补偿的总数额也在明显提高。根据我省有关部门的调查统计，征用农村集体土地的用地范围在持续增加。[6]有2009年的19.22万亩增加到2011年的23.72万亩，同时对农民每亩的补偿款有3.01增长到3.89万元，年度增长达到了13.63%。现在有地就相当于有钱，而且是每年递增的方式，这种价格相当于每个家庭中一个人的年收入了，所以很多参与家庭承包的农民都在合同到期之后陆续的把经营权都要了回去，不再和承包户进行合作，从而对土地承包的流转的长远发展产生了影响，大大削减了土地流转规模范围，限制了土地规模经营的长期进行，成了阻碍现代农业发展的重要因素。

4 促进黑龙江新型城镇化，改进农村土地政策法律的对策

①要做好对农村土地利用的计划和新型城镇规划的相连接，要给予新型城镇规划和国家法律、法规一样的法律地位。因为新型城镇的建设发展急需大范围的土地面积来进行开发，这就需要有关部门及时调整农村土地的使用结构和在使用土地方面的合理规划布局，处理好对农村土地的利用计划和建设新型城镇的发展规划相连接，对农村土地的征用情况和建设新城镇时需要土地面积方面做好协调工作，避免农村可征用土地对建设新城镇规划面积出现供不应求的现象。

第一，要明确指出对农村土地利用计划和建设新城镇规划的重要内容。建设新型城镇的总体规划和农村土地的征收利用情况之间要相互协调及时确定某区域内的可利用土地的整体结构是不是和建设新型城镇相符合。农村土地的整体利用计划属于农用土地利用的专项规划，它的功能就是把它的范围划在了新型城镇的发展建设区域范围之内，协调新型城镇发展使用土地的规模和使用方向。

第二，要给予土地规划和国家法律、法规一样的法律地位。征用农村的土地计划只要经过批准，就具备和国家法律、法规一样的法律地位，所有相关人士必须严格执行，不能对此计划因为某种因素就进行修改或者放弃，一定要确保征用农村土地建设新型城镇的连贯性。我国要对城乡一体化的整体配套制度进行一项改革，把之前通过竞标的方式对土地进行拍卖，改成现在的土地零价钱或者是低价钱来进行低成本供地。在齐齐哈尔市推行城乡一体化的整体配套改革制度，它有成本低、风险小、容易控制三个优势，我们对这些优势也进行了全方位的考虑，齐齐哈尔作为黑龙江省的城乡一体化整体配套改革试点城市，要解决现在政府依赖房地产的局势，提高对产地产税的征收，着力研究当下政府对农村土地的市场运营情况，为黑龙江省下一步即将进行的城乡一体化的整体改革打下坚实的基础。[7]在调整对农村的用地规划以后，全部由政府出资土地开发成本，让使用土地的人不花一分钱或者是花低价钱来进行使用。买卖的价钱不包括土地的单价或者只包括低价钱购买的总价，但是在正式使用土地以后，每年需要按照房价的市场价格来进行缴纳一定比例的房产税。政府通过未来每年收上来的房产税和其他的相关税费来进行回收最开始的买卖土地和开发建设成本，从新型城镇化建设水平的不断提高，改善公共服务质量等方面来增加政府的税费收入资金，让政府对新型城镇建设的成本有一个后期资金保障，政府和人民实现共赢。

②要明确公共利益的整体标准，把当下的市场管理情况引用过来，对人民的补偿拉开差距，从现实情况看，国家征用土地的“公共利益”的判断标准就是征用的土地形式不是以营利为目的的。人民普遍认为应该继续实行“差别化”、“多样化”的补偿方式。

③国家要鼓励农民进行土地流转政策，建立退出分散性用地的机制，加快农业发展产业化和现代化的进程。现在的土地制度，不是限制农民承包面积和买卖转让宅基地，就是规定无偿退出使用，不仅难以进行新型城镇建设，也损害了人民的利益。