合理配置宏观管理部门职能

● 张纪南

合理配置宏观管理部门职能是深化党和国家机构改革的重要内容，是优化政府机构设置和职能配置的重要任务。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，围绕党的十九大确立的建设现代化经济体系战略目标，坚持问题导向，抓重点、补短板、强弱项、防风险，针对政府宏观管理部门，提出了科学设定职责权限、调整优化相关机构设置的重要举措。落实这些改革举措，有利于实施科学有效的宏观管理，坚持社会主义市场经济改革方向，更好发挥政府“有为之手”作用，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。同时，进一步厘清政府和市场边界，使市场“无形之手”在资源配置中发挥决定性作用，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。聚焦宏观管理部门职能配置方面存在的突出矛盾和问题，这次全会提出了7项重点改革任务。

一、完善宏观调控体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性

科学的宏观调控，是弥补市场失灵的内在要求，是社会主义市场经济体制的独特优势。适应我国经济社会发展的阶段性特征和国际国内经济形势的新变化，这次改革进一步创新思路，对宏观调控体系进行完善，对宏观调控机制和方式进行优化。

一是制定强化国家发展战略、统一规划体系职

能。国家发展战略、规划具有前瞻性和指导性，在宏观调控中发挥导向作用。这次改革，以空间规划为突破口，对分散在不同部门的主体功能区规划和土地利用、城乡、海洋主体功能区等相关空间规划职能进行整合，由新组建的自然资源部统一行使，实行“多规合一”。这就从源头上解决了规划打架问题，有利于更好地实现一张蓝图干到底。二是构建宏观调控政策协调和工作协同机制。这次改革，强调健全发展规划、财政、金融等政策的沟通协调机制，推进宏观调控目标和政策手段运用机制化，加强和优化政府财税职能，将发展改革委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，促进宏观调控部门既各司其职又相互配合，发挥调控措施的整体效应。三是优化宏观调控部门职责。如将发展改革委的农业投资项目管理、价格监督检查与反垄断执法、药品和医疗服务价格管理等职责分别划给相关部门，使其减少微观事务管理和具体审批事项，集中精力抓宏观、抓长远。四是强化政府风险管控和预测预警职能。这次改革，把强化经济监测预测预警能力作为重点，强调综合运用大数据、云计算等技术手段，对苗头性、倾向性、潜在性问题及时作出预警，尽早采取措施。

这些举措将进一步提高宏观调控的能力和水平，更加有效地应对各种风险挑战，促进经济持续健康发展。

二、加强和优化政府金融监管职能，健全金融监管体系，维护国家金融安全

党的十九大把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首位。金融风险是当前最突出的重大风险之一。近年来国内发生的金融风险事件表明，现行金融监管体制存在监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，系统性金融风险防范体系还不完善，亟须深化改革。

结合金融行业特点和发展趋势，这次改革辨证施治、对症下药，努力探索适合我国国情、高效管用的金融监管路子。一是强化人民银行职能。将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行，进一步赋予人民银行必要的统筹协调手段，发挥其宏观审慎管理和系统性金融风险防范牵头抓总作用。二是优化监管资源配置。将银监会和保监会的职责整合，组建银行保险监督管理委员会，统筹对银行、保险等系统重要性金融机构监管，强化综合监管和功能监管，实现微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护的有机统一。三是统筹中央和地方金融监管。坚持金融管理主要是中央事权的原则，中央统一规则，加强业务指导和监督，赋予地方相关属地金融监管职责，消除监管盲区，维护属地金融稳定。

通过调整机构设置，合理配置资源，完善职责分工，增强货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管的协调性，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，维护国家金融安全。

三、加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，维护市场公平竞争

建设现代化经济体系，要求建设统一开放、竞争有序的市场体系，实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范。当前，我国反垄断职能分由多部门承担，反不正当竞争执法与反垄断职能缺少有效衔接，难以形成合力，影响了反垄断与反不正当竞争工作的成效。

借鉴国际经验，结合我国实际，这次改革着力形成两个“统一”：一是反垄断职能统一。将发展改革委的价格监督检查与反垄断执法职责，工商总局查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，由新组建的市场监管总局统一行使。二是反垄断职能和反不正当竞争执法统一。由市场监管总局统一负责反垄断执法和查处不正当竞争、商业贿赂等经济违法行为。

通过优化相关部门职责，建立起权威、专业的反垄断执法机构，健全反垄断统一执法体系，整合市场监管力量和资源，更加有效打破行政性垄断、防止市场垄断，平等保护各类市场主体合法权益，优化市场环境和秩序，构建全国统一大市场。

四、加强、优化、转变政府科技管理和服务职能，完善科技创新制度和组织体系，落实创新驱动发展战略

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。落实创新驱动发展战略，关键是要发挥好科技第一生产力作用。加快建设创新型国家，必须理顺科技管理体制。

一是推进智力引进与科技创新工作体制机制融合。这次改革，打通智力引进与科技创新机制，将科学技术部、外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部，为对接国内科技创新需求引进海外高层次人才，创造更为有力的制度保障。二是将自然科学基金委改由科学技术部管理，进一步统筹科技资金管理，发挥科技资金更大效益。三是完善知识产权管理体制。将知识产权局的职责、工商总局的商标管理职责、质检总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建知识产权局，解决商标、专利分头管理和多头执法问题，强化知识产权创造、保护和运用。

人才、资金、知识产权是创新驱动发展的基本要素，体制机制改革的撬动作用，必将加快推动建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，最大限度释放市场配置科技创新资源的决定性作用，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。

五、加强和优化政府“三农”工作职能，扎实实施乡村振兴战略

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。党的十九大强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。

这次改革，着力加强党对“三农”工作的集中统一领导，将中央农办的职责、农业部的职责以及发展改革委的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责进行整合，组建农业农村部，中央农办设在农业农村部，为有效实施乡村振兴战略提供组织和制度保障。一是政策统筹，由一个部门负责农业农村改革发展整体规划和统筹协调，科学制定乡村振兴战略规划，做好顶层设计，政出一门、全面推进。二是资金统筹，主要由一个部门负责农业资金管理，解决农业投入多头管理、资金使用效益不高等问题。三是工作统筹，着眼于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，坚持以工促农、以城带乡、工农互惠，加快健全城乡发展一体化的体制机制。

通过加强和优化政府“三农”工作职能，进一步破除制约农业农村发展的体制机制障碍，不断提高农业创新力和竞争力，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，加快实现由农业大国向农业强国转变。

六、加强和优化政府对外经济、出入境服务管理工作职能，推动落实互利共赢开放战略

以开放促改革、促发展，是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。当前，世界正处于大发展大变革大调整时期，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，对外开放面临的形势正在发生复杂深刻变化。落实互利共赢开放战略，我国必须加快构建开放型经济新体制，着力解决援外工作体制不顺、补上出入境管理短板，推动开放朝着优化结构、拓展深度、提高效益方向转变。

这次改革，将分散在商务部、外交部的有关援外职责整合，组建国家国际发展合作署，以加强援外工作战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，有利于更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等，为推动人类命运共同体建设、共同创造人类美好未来作出更大贡献。

随着我国综合国力提升，我国公民出入境人数和来华工作生活的外国人数量骤增，外国人入出境情况日趋复杂；同时，对外贸易稳步提升，货物进出口快速增长。针对新形势新情况，这次改革整合相关机构职责和力量，初步实现“两完善”。一是完善移民管理政策和工作体系，整合公安部出入境管理、边防检查职责，组建国家移民管理局，建立健全签证管理协调机制，为我国公民和外国人出入境提供更好的管理服务，维护国家安全和出入境秩序。二是完善海关监管和出入境检验检疫体制，将质检总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，将设在各地的海关和出入境检验检疫机构整合为一家，有利于加快“大通关”建设，减少通关环节和重复查验，降低企业负担。这样改革后形成了“移民局管人、海关管物”的口岸通关新模式，必将提升贸易便利化水平，吸引更多外来人才和投资，推动实现更高水平的对外开放。

七、加强和优化政府法治职能，推进法治政府建设

社会主义市场经济本质上是法治经济。法治既是市场经济发展的结果，也是市场经济健康发展的重要保障。完善的法治对于规范市场行为、促进公平竞争、维护市场秩序具有重要作用，对于规范政府自身行为、推动政府依法履行职能也具有重要意义。

这次改革，着眼于贯彻落实全面依法治国基本方略、加强党对法治政府建设的集中统一领导，将司法部与法制办的职责整合，重新组建司法部，承担中央全面依法治国委员会办事机构职责，统一行使行政立法、行政执法、法律事务管理、普法宣传等职能，统一负责协调政府内部法制建设和外部法律服务。

政府法治职能的统筹优化，有利于为各类市场主体创造更加公平自由、规范有序、安全稳定的法治环境，有利于推动政府工作纳入法治轨道，更加注重运用法治思维、法治方式推动工作，提升政府公信力和执行力。

合理配置宏观管理部门职能的改革举措，集中于经济发展重要领域，与各方面改革联系密切，牵涉面广，政治性、政策性强。落实改革要求，关键是要把握好5个方面。一是增强全局意识。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提高政治站位，深刻理解合理配置宏观管理部门职能对于实施相关重大战略的重要支撑和保障作用，增强改革的思想自觉和行动自觉。二是坚持与时俱进。形势在不断发展，改革要持续推进。必须着眼于新时代新任务提出的新要求，不断优化宏观管理部门职能配置，为经济社会发展提供有力的制度保障。三是突出统筹方法。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，减少职能交叉、机构重叠，确保职能配置、机构设置同党中央重大战略和重要决策衔接到位，确保党中央改革意图充分实现。四是坚持转变职能。宏观管理部门要把转变职能贯穿于改革全过程，减少微观管理事务和审批事项，抓住职责任务的主要矛盾和矛盾的主要方面，集中行政资源，推动党中央的各项决策部署落到实处。五是推进高质量发展。合理配置宏观管理部门职能的出发点和落脚点，就是推进高质量发展。改革的效果最终以高质量发展成果来检验。要通过改革，提高宏观管理部门效能，发挥宏观统筹的更大效应，让改革给人民带来更多获得感、幸福感、安全感，更好满足人民日益增长的美好生活需要。