深化审评审批制度改革激发医药产业创新发展活力

国家食品药品监督管理总局局长 毕井泉

2017年10月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》），2017年10月8日向社会全文公布。2017年10月9日，国家食品药品监督管理总局举行新闻发布会，吴浈同志向媒体进行了解读。2017年10月10日，总局召开电视电话会议，主要是就贯彻落实《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》作出部署。下面，我讲三点意见。

充分认识深化改革鼓励创新的重要性必要性

食品药品安全关系13多亿人的身体健康和生命安全，是重大的基本民生问题，也是经济社会发展的重大战略问题。2016年第四季度开始，总局就组织力量研究鼓励药品医疗器械创新的政策。2017年5月9日、10日总局向社会公开征求意见；2017年5月10日，中央全面深化改革领导小组办公室听取了汇报；2017年5月12日，全国人大法工委听取了汇报；2017年5月19日，汪洋副总理召开专题会议听取汇报并协调有关政策；2017年5月底，总局将《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见（代拟稿）》呈报国务院审批。2017年7月19日，中央全面深化改革领导小组第37次会议审议通过了《意见（送审稿）》，并明确由中办国办印发。文件起草讨论会签过程中，得到了中央编办、国家发展改革委、科技部、财政部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委、国家知识产权局、国务院法制办等各相关部门的大力支持。这些都彰显了党中央国务院以人民为中心的发展思想，体现了对食品药品监管工作的高度重视。大家要充分认识深化改革鼓励创新的重大意义，进一步增强责任感紧迫感使命感，深入学习领会，抓好贯彻落实。

深化改革鼓励创新，是落实习近平总书记关于食品药品监管战略思想、保障药品质量安全的迫切需要。习近平总书记多次就加强食品药品监管作出重要指示批示。2015年5月，习近平总书记在中央政治局第23次集体学习时强调，要加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第37次会议强调：“要改革完善审评审批制度，激发医药产业创新发展活力，改革临床试验管理，加快上市审评审批，推进仿制药质量和疗效一致性评价，完善食品药品监管体制，推动企业提高创新和研发能力，加快新药好药上市，满足临床用药急需。”李克强总理多次强调，要推动药品特别是重大新药研发，促进医疗器械产业升级发展，尽快改变我国创新药物、高端医疗器械长期依赖进口的局面。

2015年8月，国务院印发《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》。2016年2月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》。2017年2月，国务院印发《“十三五”国家药品安全规划》。这次中办国办印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，就是这两年审评审批制度改革经验的全面总结和深化，是党中央国务院食品药品监管战略决策部署的集中体现。

深化改革鼓励创新，是满足公众用得上、用得起新药好药的迫切需要。满足临床用药急需，归根到底要依靠创新。我们国家现代制药工业起步晚、基础差。近十多年来，国家下了很大力气抓企业生产经营规范的实施和标准的提高，但制药工业低水平重复仍然突出，与国际先进水平仍有较大差距。一是国内创新弱。国内企业研制的新化学药品或生物制品，多是在国外已上市原研药品基础上模仿、修饰。真正意义上的创新药，仅有抗疟药青蒿素等极少数品种。2016年，国内制药业的研发投入总和420亿元，而全球一些大的跨国公司一家的研发投入就达数十亿美元。二是进口新药少。2001年～2016年美国批准上市433个新药，在中国上市的只有133个，占30.7%。近10年在我国上市的29个典型新药，上市时间比欧美晚5年～7年。三是境外看病买药多。通过中介机构出境看病人数和通过网上购买或请人携带入境药品的现象越来越多，存在诸多隐患。四是仿制药疗效有差距。一些重大疾病的治疗用药，基本为进口药品，国产仿制药品不能形成对原研药的临床替代。五是有的国产药品疗效不明确。有些早期批准上市的药品安全性、有效性基础研究薄弱。部分生产企业偷工减料、擅自改变生产工艺，严重影响药品安全有效。这些问题的产生，既与药品上市许可持有人法律制度未建立、全生命周期管理的主体责任不明确有关，也与知识产权保护不够、临床试验资源缺乏、药品审评审批制度和能力不适应、创新药物使用政策不配套等政策环境有关。我们推进改革就是要紧紧抓住满足公众用药需求这个根本目标，紧紧抓住药品安全性、有效性、质量可控性这个关键，营造有利于鼓励创新的政策环境，让公众能够及时用得上、用得起新药好药，让医生在给患者治病的过程中有更多选择。

深化改革鼓励创新，是推动制药业供给侧结构性改革、实现创新驱动发展国家战略的需要。“创新”位于五大发展理念之首。党的十八大以来，药品创新的政策环境、制度环境发生了很大变化。深化审评审批制度改革、鼓励药品创新具备很多有利条件：一是国内医药创新风起云涌。近年来，有海外工作经历的医药科研人员回国研究、创业越来越多，国内医药企业新药申报和审批数量逐年增加。二是审评审批制度改革全面展开。2015年开始的药品医疗器械审评审批制度改革，提高了审评质量标准，整治了药物临床试验数据造假不良风气，增强了审评审批透明度，一批创新药品和医疗器械优先获准上市，与国际接轨的药品医疗器械审评制度逐步建立。药品注册申请积压问题基本得到解决。药品审评中心和医疗器械技术审评中心都纳入了政府购买服务试点，药品审评中心工作人员从五年前的百十余人增加到600多人，医疗器械技术审评中心工作人员从不到100人增加到200多人。三是仿制药质量和疗效一致性评价顺利起步。2016年2月国务院办公厅印发意见明确了一致性评价的相关政策，部分地方政府也出台了相关支持政策。企业参与一致性评价的积极性很高。四是上市许可持有人制度试点进展顺利。2015年11月，全国人大授权在十省市开展上市许可持有人制度试点，激发了科研人员创新的热情，很多省要求在全国普遍实行。

总之，深化改革鼓励创新既十分必要，也完全可能。中办国办印发的《意见》，是指导我国药品医疗器械审评审批制度改革的纲领性文件。抓好《意见》的贯彻落实，就一定能够为药品医疗器械产业创新发展营造一个良好的外部环境；就一定能够激发药品医疗器械产业创新发展活力，促进药品医疗器械产业供给侧结构性改革，促进药品医疗器械产业发展质量的提高和国际竞争力的增强；就一定能够更好地满足公众用药需要。

全面把握深化改革鼓励创新的目标任务

针对当前药品医疗器械创新面临的突出矛盾，《意见》提出6个方面36项改革措施，内容十分丰富，每一条都十分重要，要全面抓好贯彻落实。重点强调十项任务，这里既有制度重建任务，也有重大政策调整问题，以及能力建设方面的要求。

扩充临床试验资源。目前，全国现有各级医疗机构98.9万家，其中二级以上医院超过1万家，三级医院2000多家。但是，通过认定的临床试验机构仅600余家，能够开展Ⅰ期临床试验的机构仅有100余家。鼓励创新，必须解决临床试验的瓶颈问题。一是增加临床资源。《意见》中提出取消临床试验机构的资格认定，改为备案管理，由临床试验发起人聘请第三方进行评估认证，试验项目在药品审评中心网站备案。二是调动医务人员参与临床试验的积极性。临床试验研究者在薪酬、职务提升、职称晋升等方面与临床医生一视同仁。三是提高伦理审查效率。在保护受试者安全、健康和权益的前提下，完善伦理委员会机制。设立区域性伦理委员会，认可多中心临床试验组长单位的伦理审查结论。四是保证临床试验质量。《意见》明确了主要研究者的资质，明确了发起者和研究者的法律责任，明确了对临床试验的监督检查责任。对这些规定，总局将会同国家卫生计生委出台具体的实施意见，各地要会同有关部门抓好落实。中国人口基数大，疾病谱广，我们完全有条件在保障受试者权益的前提下让创新的药品在中国率先上市。

接受企业在境外取得的临床试验数据。这既是加快药物在中国上市的迫切需要，也是一个与国际接轨的问题。国发〔2015〕44号文件明确鼓励开展国际多中心临床试验，这就意味着接受企业在境外取得的临床试验数据。2017年6月，总局成为国际人用药品注册技术协调会（ICH）成员，ICH的一个重要目标就是协调国际药品注册标准，临床试验数据标准是重要内容之一。解决这个问题，有利于减少临床试验的重复和浪费，加快临床试验进程；有利于降低药品上市成本和价格，让更多的患者受益。培养大批业务精湛、语言熟练，能够执行境外检查任务的检查员，是一项艰巨而紧迫的任务。

优化药品医疗器械上市流程。近两年来，在简化药品医疗器械上市流程方面做了很多的改革。《意见》总结了近年来改革的实践经验，提出了进一步优化上市程序的措施。包括：在申请人事先沟通基础上，将临床试验由明示许可改为默示许可； 实行国家集中受理，并逐步采用国际通用格式实行电子受理；实行药品制剂与原料药、药用辅料和包装材料的关联审评审批，不再对原料药核发药品批准文号；建立以审评为主导、检查检验为支撑的审评体系，实现检查、检验与审评并联推进；对临床急需及有突破性疗效的药品医疗器械、罕见病用药予以加快审评。在药品医疗器械审评工作中，建立临床主导的团队审评制度、项目管理人制度、与申请人会议沟通制度、专家咨询委员会公开论证重大分歧制度、审评结论和依据公开制度等。这些程序的优化和制度建设必将大大提高药品医疗器械审评效率。

强化知识产权保护。没有知识产权的保护，就没有创新。新药研发投资大、周期长、风险高，筛选出的化合物，只有万分之几可以成为药品上市；开展临床试验的项目，只有十分之一能够成功上市；即使是仿制药，美国FDA现在的首轮批准率也不到十分之一。《意见》中与知识产权有关的有五方面内容：一是数据保护。药品试验数据保护是我国加入WTO承诺实施的制度。要对创新药、改良型新药临床试验取得的安全性、有效性数据和其他数据，给予一定的保护期。在保护期内，其他人不能依据这些数据提出申请，食品药品监管部门不能依据这些数据批准其他药品上市。二是探索建立药品专利链接制度。仿制药申请人申报药品上市时，要对相关专利权属状态作出公开声明，在药品审评期间通过司法机关解决相关专利纠纷，这既可以降低仿制药上市后的法律风险，也有利于保护专利权人的权益。三是开展药品专利期限补偿制度试点。由于药品需经过临床试验和监管部门的审评才能上市，减损了专利持有人市场独占的时间，美国1984年通过法案对药品临床试验和监管部门审评耗费的时间给予专利期补偿，日本1988年、欧盟1992年引入了该项制度。建立这些制度的前提是把仿制药的临床试验改为生物等效性试验，大幅降低仿制药的上市成本，从而实现创新药与仿制药利益上的平衡。我们要抓紧研究方案，取得全国人大授权后开展试点。四是建立专利强制许可药品优先审评制度，以解决公共健康受到重大威胁时的特殊需要。五是建立上市药品目录集。这就是国外的“橙皮书”制度。任何创新药、改良型新药上市，都必须经过双盲、随机、大样本的临床试验来验证其安全性、有效性、质量可控性，并给予其原研药参比制剂的地位，经过评价与原研药质量疗效等同的仿制药列入目录，供医生和药剂师使用时参考。通过上述措施，形成保护药品知识产权的“组合拳”，在保护专利权人合法权益、激发创新活力的同时，鼓励仿制、引导仿制和规范仿制。

加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。口服制剂的质量和疗效一致性评价工作已经全面展开。2017年8月25日，总局发布《关于仿制药质量和疗效一致性评价工作有关事项的公告》，进一步明确了相关政策要求和程序。各地要做好组织工作。注射剂的再评价是仿制药质量疗效评价的重要组成部分。用5年～10年完成注射剂的评价工作，是这次中办国办印发的《意见》中提出的任务。注射剂特别是静脉注射剂，属于高风险剂型，必须严格监管。《意见》对注射剂的审评审批做了严格的限定；对过去已批准上市的注射剂，要求批准文件持有人进行成分、机理、临床疗效的研究，评价其安全性、有效性和质量可控性。总局将尽快明确注射剂再评价的方式方法和时间步骤。希望各地组织相关企业及早开展研究。

建立药品医疗器械品种档案。这是药品监管的一项十分重要的基础性工作，也是《意见》中明确的一项任务。《药品管理法》第十条规定：“药品必须按照国家药品标准和国务院药品监督管理部门批准的生产工艺进行生产，生产记录必须完整准确。药品生产企业改变影响药品质量的生产工艺的，必须报原批准部门审核批准。”2016年8月，总局曾就开展企业生产工艺核对工作公开向社会征求意见。这项工作需要从药品工艺档案登记开始做起。药品审评中心会同信息中心已经初步建立起档案登记的平台，总局将于近期专门部署。所有的药品生产企业都要如实填写药品活性成分、辅料、原辅料来源、生产工艺、工艺参数、药品说明书等信息。逾期没有登记的药品批准文号，要向社会公开，进入药品退市程序。医疗器械也要按此建立起品种档案。对违反《药品管理法》第十条规定的行为，一律严肃处理。

落实上市许可持有人法律责任。药品医疗器械批准文件的持有人实际上就是上市许可持有人、受益人，必须对药品医疗器械全生命周期承担法律责任。谁受益，谁担责。持有人可以委托加工，可以授权或委托经销，但最终的责任人是持有人。这是市场经济、法治社会的惯例。这次中办国办印发的《意见》明确上市许可持有人须对临床前研究、临床试验、生产制造、销售配送、不良反应和不良事件报告等承担全部法律责任，确保提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯，确保生产工艺与批准工艺一致且生产过程持续合规，确保销售的各批次药品医疗器械与申报样品质量一致，确保对上市药品医疗器械进行持续研究，及时报告发生的不良反应和不良事件，评估风险情况，并提出改进措施。希望各试点省市抓紧总结上市许可持有人试点经验，力争早日在全国推开。

《意见》强调要建立持有人直接报告药品医疗器械不良反应制度。这是落实持有人法律责任、完善药品质量研究、确保公众用药安全的重要措施。

医药代表是上市许可持有人派出的工作人员，承担着药品学术推广、向医生介绍药品知识的重要责任。《意见》中作了严格规范。

明确国家和地方的监管责任。推进审评审批制度改革，取消临床试验机构审批、优化临床试验审批流程、接受境外临床试验数据、实行上市许可持有人制度，都给我们的监管工作，特别是生产现场检查、研发现场检查提出了更高的要求。《意见》明确了中央到地方各级监管部门的事权，提出药品医疗器械研发过程和药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范、医疗器械临床试验质量管理规范执行情况，由国家食品药品监管部门组织检查；药品医疗器械生产过程和生产质量管理规范执行情况，由省级以上食品药品监管部门负责检查；药品医疗器械经营过程和经营质量管理规范执行情况，由市县两级食品药品监管部门负责检查。检查发现问题的，应依法依规查处并及时采取风险控制措施；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。首要是确保全国执法尺度的统一，把全系统的力量组织起来履行好各个环节的监管责任。

强化改革的制度保障和能力建设。我们的目标就是要建立一个现代化的药品医疗器械审评体系和检查体系，力争用5年～10年的时间缩小与发达国家药品监管的差距，解决好中国公众用药问题。

要以上市许可持有人全生命周期的责任为统领，修订《药品管理法》，把这几年改革的经验做法以法律法规的形式固定下来。

要加强能力建设。按照政府购买服务、为申请人提供规范高效审评服务的要求，加强药品医疗器械审评能力建设，以适应药品医疗器械创新发展的需要。加快建立职业化检查员队伍，切实履行好药品医疗器械研发、临床试验、生产制造、经销使用全过程监管责任，确保数据真实、完整、可靠、可以追溯，及时查处各类违法行为，排除风险隐患。

切实防范利益冲突。《意见》第二十九条规定，参与受理审查、审评审批、检查检验等监管工作的人员，对注册申请人提交的技术秘密和试验数据负有保密义务。要完善对注册申请材料的管理，确保查阅、复制情况可追溯。我们食品药品监管部门的责任就是维护公众健康。改革就是要营造一个公平、公正、公开、透明的监管环境。

防范利益冲突，就必须保守企业秘密。建立药品医疗器械品种档案、审评审批药品医疗器械、开展生产现场检查，都会接触企业技术秘密、商业秘密等敏感信息，泄露企业秘密就是对相关权利人利益的损害。

防范利益冲突，就不能与企业有利益关系。要严格遵守中央八项规定精神和廉洁纪律，不能投资于监管对象的企业，不能持有监管对象的股票，不能以审评、检查、检验谋取私利。任何国家公职人员，都不能成为企业利益的代言人。

防范利益冲突，还要保守工作秘密。所有审评人员、检查人员、检验人员、执法人员不得私下透露药品审评信息，禁止泄露内部研究讨论、尚未形成定论的监管信息，禁止利用内部消息谋取利益。

没有利益冲突、保守秘密，才能保证队伍的廉洁，才能取得企业的信任，才能保证监管的权威。这个问题，既要严肃内部工作纪律，又要有企业、地方监管部门、纪检监察机关的外部监督。各省食品药品监管局在对企业生产现场检查时，也要注意防范利益冲突，不能因为发展、就业、财政收入而放松要求，危害公众健康权益。这是法纪，也是对大家的考验。

切实把各项改革任务落到实处

《意见》出台为促进我国药品医疗器械产业结构调整和技术创新带来前所未有的历史发展机遇。各级食品药品监管部门要统一思想认识，将落实《意见》作为重要政治任务，坚定不移推动改革，坚持从维护人民利益角度出发，处理好改革中的各种矛盾和问题，确保实现改革预期目标。

抓好学习培训。《意见》阐明了药品医疗器械监管的一系列重要理念，指出了审评审批制度改革的基本方向，明确了鼓励创新的重大政策，提出了加强能力建设的重要任务。《意见》是药品医疗器械监管改革的基本纲领，是做好监管工作的基本遵循，是修订《药品管理法》的重要思想基础。《意见》的基本精神，对做好食品监管工作同样适用。各级食品药品监管部门要抓好文件的学习培训，特别是与药品医疗器械有关的工作人员，要进行集中学习培训，领会文件精神，掌握文件内容。这是抓好贯彻落实的前提。

加强组织领导。深化审评审批制度改革、鼓励药品医疗器械创新，是党中央国务院部署的全面深化改革重点任务。各地各有关部门要高度重视，将其作为建设创新型国家、促进高科技产业发展的重要内容予以支持。要完善食品药品监管体制，加强统筹协调，细化实施方案，健全工作机制，确保各项改革任务落地生根。各省局要积极向党委政府负责同志汇报，当好参谋助手。文件实施过程中的重大问题及时报告。

强化协作配合。《意见》强调，要充分发挥药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议制度的作用，及时解决改革中遇到的矛盾和问题。《意见》对政府各相关部门提出了明确的工作要求。总局相关司局、药品审评中心、医疗器械技术审评中心、食品药品审核查验中心等单位已经研究起草了一系列配套规定、办法、指导原则、工作程序等文件，近期将陆续印发。各省局要加强与有关部门的配合，抓好落实。改革过程中要注意做好宣传引导工作。

完善配套政策。《意见》第二十一条对支持新药临床应用，对医保支付、医疗机构集中采购提出了明确的要求。各地要完善鼓励药品医疗器械研发、生产、使用的支持政策，引导企业增加研发投入，落实持有人不良反应监测的主体责任，加强已上市产品的质量研究。要继续做好仿制药质量和疗效一致性评价相关政策的落实工作。

加大监督检查力度。我国药品安全形势总体稳定向好，但存在一些质量安全隐患。数据造假、非法经营等问题时有发生，生产加工过程中偷工减料、掺假造假、违规销售处方药、药品回收再售等违法行为屡禁不止，形势依然严峻复杂。我们要一手抓改革，一手抓监管。对药品医疗器械监管领域存在的突出问题，特别是多组分生化药、中药提取物和低于成本价中标的药品，要加强现场检查和质量抽检，消除风险隐患，确保公众用药安全。

深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的大幕已经开启。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，认真落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的要求，为加快新药好药上市、满足公众用药需求，为建设创新型国家、实现“两个一百年”奋斗目标作出新的更大贡献。