基层央行货币政策执行传导问题分析与对策研究——基于对华中三省8市的审计调查

文 崔健 谌争勇 余文宏

制定和执行货币政策是中央银行的一项重要法定职责，关乎国民经济社会稳定与发展。为认真贯彻落实全国金融工作会议和中央经济工作会议精神，深入了解基层央行辖内货币政策执行情况，揭示货币政策传导执行方面存在的问题，提出进一步完善和改进货币政策传导机制的审计建议，提升货币政策执行效果及管理水平，中国人民银行部分分支机构对华中三省8个地级市近两年货币政策执行情况进行了审计调查。此次调查不仅对人民银行货币信贷管理部门相关业务予以关注，还将触角延伸至相关政府部门、商业银行、小微企业、涉农群体等外部机构，先后对42家省市级和县域商业银行、35家小微企业及“三农”群体等信贷客户代表、21家政府部门、8家保险公司和担保公司等外部机构进行了延伸调查，基本厘清了货币信贷政策从“中央银行→商业银行→实体经济”各传导链条的落实情况、政策效应和薄弱环节，从而深入了解和掌握了货币政策在各链条传导时存在的梗阻和问题。审计调查显示，当前人民银行货币政策执行组织保障体系基本健全，政策传导基本通畅，但金融机构对货币政策的认识与货币政策总基调、宏观调控的有关要求存在一定偏差，货币政策工具运用还存在一定现实障碍，专项货币信贷政策落实效果与政策预期有一定差距，中央银行货币政策执行和传导效果仍受诸多制约因素影响，亟待采取有效措施加以改进。

一、基层央行货币政策传导与执行面临的难点及制约因素

（一）基层行货币政策传导手段有限

目前，基层央行对金融机构可采取的手段和措施较为有限。对于非法人金融机构，主要依靠引导、劝导、约见谈话等窗口指导方式，既缺乏激励措施，也缺乏刚性约束手段。对于法人金融机构，除了窗口指导等柔性手段外，还可以使用再贷款、存款准备金、专项评估等政策工具和传导手段，但自主权较为有限，欠缺具有较强限制的约束性措施，导致部分政策实际执行与央行政策要求存在差距。

（二）信贷政策传导的业务考核针对性不足

一方面，上级行下发的政策，特别是以“指导意见”形式下发的政策，大多停留在宏观层面，缺乏操作手段和实施细则。另一方面，信贷政策考核重点过多，每年需落实的信贷政策“只增不减”。以2017年为例，除当年重点推进的精准扶贫、两权抵押等亮点工作以外，大学生村官、棚户区改造等往年重点推进的创业、产业类信贷政策也需要一一落实。考核规定动作太多，因地制宜的针对性指标设置不足。

（三）相关方利益驱动不同影响货币政策传导效果

货币政策传导执行不仅是基层人民银行的职责，很多工作同时涉及地方政府及相关经济部门、金融监管机构、金融机构，需要各方合力推动，出台配套措施。但各相关方的利益驱动不同，在贯彻和推动货币政策落实的过程中主动性不一，一定程度上影响了货币政策传导效果。如地方政府主要是业绩导向，考虑的是信贷大投放、金融资本大投放；商业银行主要是效益风险导向，以盈利为目的、以收益覆盖风险为原则；而人民银行的各项信贷政策，如支农、支小、金融扶贫等多为逆市场、逆周期操作，落实到位有一定难度。

（四）金融服务实体经济工作质效有待提升

一是存贷转化服务本地经济增长效率偏低。以某市为例，2017年6月末，该市银行业机构存贷比例为45.70%，存贷款转化效率偏低，未能充分发挥服务当地经济发展的作用。二是个别地方法人金融机构存在“脱农”“脱小”现象。调查显示，个别地方法人金融机构在发展定位上出现偏差，对涉农和小微的金融产品和业务模式创新不够，资金过多投向债券市场、同业市场、投资同业存单和信托理财产品。如某地方法人金融机构同业及投资业务总额75.63亿元，是同期贷款余额的1.47倍；另一地方法人金融机构买入返售资产余额高达31.45亿元，超过其同期贷款余额，同业及投资业务是同期贷款余额的1.23倍。三是小微企业金融服务仍有欠缺。部分金融机构没有完成小微企业贷款“三个不低于”的目标。调查显示，某乡有某类加工企业9家，是发展乡域经济的支柱企业，而这些企业发展所需资金90%源于自有资金，只有10%的发展资金来自银行贷款和民间集资，大部分小微企业存在资金不足且融资困难的问题。

（五）货币信贷基础数据监测存在泛化失真问题

以人民银行某市中心支行为例，该行货币信贷管理部门需定期向上级行报送各类监测报表、分析报告共65项，其中需按年报送的9项、按半年报送的4项、按季度报送的23项、按月报送的25项，不定期报送的4项。主要存在以下问题：一是部分监测报表或分析报告报送频率过高，如《农村金融产品和服务方式创新监测报告及报表》《央行资金政策效果评估专题报告及报表》等需按季报送，但实际数据季度变化并不明显，报送内容格式化、形式化。二是部分报表数据获取困难且真实性存疑，如《保障性安居工程项目建设和金融支持情况表（月报）》《重点城市房地产市场信贷监测表（月报）》相关数据获取需要依赖地方政府部门，由于人民银行与相关部门尚未建立有效的常态化数据共享机制，获取数据难度较大，数据准确性、真实性难以保证，影响信贷政策效果的研判和决策。

（六）市场环境制约金融支持小微企业的力度和效果

部分金融机构反映，近年来大型企业自建财务公司力度加大，拖欠占压小微企业资金现象明显，资金结算周期逐步增加和延长，影响了小微企业的资金使用效率，导致不良贷款进一步上升。2016年以来，某市小微企业不良贷款占比增加，金融生态环境部分指标下降明显，小微企业“三角债”频发，联合整治效果欠佳，诉讼效率较低，影响了金融机构支持小微企业的积极性，金融机构对金融管理部门牵头改善金融生态环境、打击逃废债的呼声较高。

（七）金融精准扶贫工作面临诸多难点

一是扶贫再贷款设计的期限与农业生产、收益周期不够匹配。现行扶贫再贷款及与之配套的扶贫贷款的期限一般为1年，与85%的贫困主体所期望的1-3年贷款期限存在差距，而且现代规模农业生产也很难在1年内产生效益，一般产生效益的周期为3年，扶贫再贷款设计的期限与农业生产、收益周期不匹配，势必会影响贷款效果。

二是发放扶贫贷款的利差不足以覆盖风险。目前，中央银行发放给商业银行的一年期扶贫再贷款的利率为1.75%，而按规定商业银行运用扶贫再贷款资金发放给贫困户的贷款利率不得超过一年期贷款基准利率（4.35%），利差只有2.6%，收益不能覆盖风险，造成商业银行对中央银行扶贫再贷款资金难以足额使用。

三是扶贫贷款保障机制不完善。受地方政府财力不足的影响，一些地方扶贫贷款风险补偿基金出现缺口、财政贴息不及时、贷款保险金配备不到位、奖补措施不明确等问题影响了金融支持精准扶贫的积极性。据统计，某省51个贫困县近两年统筹整合财政涉农资金253亿元，其中用于金融扶贫的仅占7.4%。

四是金融扶贫领域仍然存在一些风险隐患。调查显示，当前金融扶贫领域以扶贫名义过度融资、扶贫产业基金“名股实债”、扶贫小额信贷“户贷企用”、风险分担机制不健全等四类风险在部分地区不同程度地存在。部分地区存在扶贫小额信贷用途走偏、政府行政干预、清退贫困户前后政策不连续等问题。部分金融机构将金融资源用于与脱贫关联度不高的大工程、大项目，信贷资金使用不规范；有的地区和金融机构重形式轻内容，数据采集不精准、政策宣传不到位；有的金融机构则简单追求贷款到户率，调查研究不深入，对贫困群众真实需求等研究不足。

（八）农村“两权”抵押贷款试点工作推进受到制约

一是确权颁证不顺畅。不动产登记改革后，原房产证与土地证“两证”合一，必须将老证换成“不动产权证书”才能办理农房抵押贷款，而换证必须通过国土测绘测量才能办理土地落宗手续，否则不予办理。由于现阶段国土部门技术力量、人力、财力等原因，这项工作在很多农村地区暂未启动。以某县为例，2017年5月底，该县农民住房财产确权率达到100%，但不动产权颁证率仅为15.7%，制约了“农房”抵押贷款的有效投放。

二是补偿手续繁琐，贷款风险补偿资金到位难。据调查，一笔农地抵押贷款风险补偿从申请至到位，须历时4个多月，历经6个部门审核签字，审批程序繁琐，时间过长，导致部分贷款出现风险后长时间处于不良状态，影响了商业银行贷款不良率等监管指标的考核。

三是农村抵押物估值难、估值低、处置难。一方面，评估机构对“农地”“农房”价值评估缺少经验，缺乏准确客观的评估标准，土地价值评估未能与土地使用的其他收益综合评估纳入抵押资产，导致出现估值难、估值低，影响贷款有效投放。另一方面，农村抵押物处置难。国务院关于农房抵押贷款试点的指导意见中，就如何处置用于抵押的农房意见不够明确，只是原则上要求按国家有关规定办理。

二、改进基层央行货币政策执行与传导效果的政策建议

（一）规范货币信贷工作日常监督和管理

一是加强再贷款审批管理与贷后管理。规范再贷款申请资料、审批程序及档案资料管理工作，逐步建立“核定额度、循环使用、随借随还”的再贷款管理制度，探索一次授信、分批提款模式，引导金融机构按需申请和使用再贷款。严格落实台账报送和现场核查制度，对于未严格遵守相关规定的金融机构，要及时收回资金，采取相应约束措施。

二是严格再贴现业务审核和监测考核力度。加强对出票人、收款人属同一集团等限制办理再贴现业务票据的审核力度，定期对再贴现业务使用情况、业务效果和风险防控进行检查和评估，确保再贴现资金优先用于支农支小，防止金融机构套利。

三是加强存款准备金管理。重点对法人金融机构保持适当检查频度和相应处罚力度，规范执法程序，维护央行管理权威。

四是对宏观审慎评估结果连续两个季度为C档或拒不执行央行信贷调控措施的法人金融机构，实施相应的管理约束措施，采取差别化存款准备金、暂停发放或收回再贷款、降低存款准备金利率等措施，切实履行好宏观审慎管理职责。

（二）努力提升货币政策传导效率和质量

一是基层行要通过运用金融机构联席会、信贷形势分析会等渠道，进一步加强对辖内货币政策的宣传和引导，督促金融机构积极贯彻落实货币政策，建立和完善相应的监督、考核机制，把货币政策的贯彻实施落到实处。

二是建议总分行提升货币政策基础数据监测的信息化水平，建立统一的数据监测信息系统，对于主要金融指标、利率、金融机构关键性财务指标等，提高直接从金融机构信息系统提取监测数据的能力，防止人为填报、统计错误。

三是建议总分行进一步清理监测报表、报告清单，对必要性不高、时效性不高、内容重叠的监测项目进行删减、降频、合并，提高监测数据的针对性和有效性，减轻基层工作压力。

四是加大对金融机构数据报送的核查和检查力度，确保货币政策基础性数据监测的真实性和准确性。

（三）强化政策工具与效果评估的统筹管理

一是统筹优化货币政策执行效果评估机制，探索整合各类效果评估工作，以宏观审慎评估为中心，将金融精准扶贫、三农、小微、绿色金融、科技金融、“两权”抵押等结构引导政策的执行效果纳入整体评估体系，形成货币政策执行效果评估的系统化安排。

二是探索建立差异化政策支持再贷款管理体系，统筹运用货币政策执行效果评估与货币政策工具支持措施，加强窗口指导的针对性，探索将评估执行效果的量化评级与政策支持再贷款结合起来，对评估考核结果为优的金融机构在再贷款额度、利率执行幅度、贷款期限等方面给予相应的激励性措施，促进窗口指导和政策支持引导的深度融合。

三是科学统筹和分配各级行货币政策工具运用权限，设立分行、地市中心支行和县支行在额度、期限、利率等不同方面的权限等级，建立货币政策工具的权限清单，赋予基层人民银行在执行货币政策过程中更多的激励和约束手段。

（四）建立多层次的货币政策传导协调机制

建立完善上下级行货币信贷传导的沟通联系机制，在政策目标引导、政策措施推介、信贷工作考核等方面加强协调沟通，鼓励不同地区根据实际情况和地域特色，因地制宜地出台信贷创新措施，避免全面开花，急功冒进，鼓励各地真正将信贷创新工作做深、做实、做细。此外，推动监管部门之间的信息沟通和反馈机制建设，整合货币政策执行情况、银行监管政策落实情况和支持地方经济发展的各类产业政策落实情况，促进人民银行、银监、发改、政府金融办等部门之间全面实现资源共享。

（五）出台差异化政策引导银行加大信贷投入

一是建议总、分行出台差异化信贷规模调控措施，对支农、支小、扶贫等重点支持领域给予配套单独的信贷规模指标，或在宏观审慎评估中进一步加大结构性调节参数，鼓励和引导金融机构加大对重点领域的信贷支持，保持信贷规模总量合理、结构均衡、差异化调节。

二是建议给予扶贫小额贷款特殊政策支持，参照国家创业担保贷款相关政策，允许贷款金融机构在基准利率基础上对扶贫贷款利率上浮一定幅度，中央和省、市分别按照比例配套扶贫贷款贴息资金，给予贷款对象全额贴息政策，适当延长贷款期限，提高金融机构扶贫帮困工作的积极性，使其在践行社会责任和实现企业盈利之间实现平衡。为缓解市、县基层财政风险补偿基金落实难的问题，建议由中央和省市统一配套扶贫贷款风险补偿基金，减轻地方财政压力，避免出现“中央政策好、地方落实难”的尴尬。

（六）加大不良资产处置力度解除银行后顾之忧

一是监管部门和金融机构应从考核机制上提高对支农、支小、扶贫等不良贷款的容忍度，完善尽职免责措施，提高金融机构贷款投放积极性，通过加大催收力度，运用债权转让等商业化、市场化手段提高处置的便利性和有效性。

二是针对当前不良贷款偏高的现实，由政府牵头，组织相关部门集中开展风险企业帮扶和不良贷款化解专项行动，针对不同企业、不同贷款提出专业化帮扶和化解措施，提高执行效率，协助推进银行业不良贷款化解工作。

三是加强产权交易市场特别是押品处置市场建设，及时盘活存量资产，为银行处置不良资产提供退出通道，解除银行放贷的后顾之忧。

四是由总行层面向国务院建议，对央企、国企所属旗下集团财务公司延压下游企业资金欠款的行为开展专项清理，出台相关措施予以规范。

（七）促进金融机构在扶贫贷款等政策性工作中实现可持续发展

一是人民银行总行应设置放贷期限更长、放贷利率更高的扶贫再贷款品种。根据总行相关规定，扶贫再贷款期限最长为1年，累计展期次数不得超过4次，实际借用期限最长不得超过5年；运用扶贫再贷款资金发放贷款的利率不得超过一年期贷款基准利率。不少商业银行反映，发放扶贫贷款在实际工作中利差太小，影响工作积极性。据了解，目前有的地区经总行同意，可直接发放超过1年期（如3年）的扶贫贷款，其相应贷款利率更高，降低了商业银行使用扶贫再贷款资金的成本。但就现行制度来看，合理但不合规。因此，建议人民银行总行修订现行制度，增设1年期以上的扶贫再贷款期限，扩大金融机构利差空间，以更好地引导金融机构运用央行扶贫再贷款资金发放扶贫贷款。

二是进一步推动地方政府完善相关配套政策。扶贫贷款是一项政策性、社会性极强的信贷品种，基层央行应加强与地方政府的沟通联系，推动政府给予更多的政策倾斜和支持，如通过财政、税收、产业基金贴息补利差或调整担保增信等政策性手段保护此类融资。

三是有效防范化解金融扶贫领域风险。各银行机构要按照“政府主导、企业主体、市场运作、贫困户受益”的原则，强化扶贫产业基金管理，规范产业基金运作，按一定比例提取投资风险补偿金。要规范发展扶贫小额信贷，坚持“户贷户用户还”和资金用于发展的原则，避免行政干预、户贷企用；建立逾期贷款风险预警机制，加强对逾期贷款的监管力度；加强金融扶贫政策宣传，培育贫困户的诚信意识和守信行为。

（八）不断推进农村“两权”抵押贷款工作

一是加快确权颁证。相关部门应尽早完成新一轮农村承包土地经营权证书和农村房屋所有权证书的发放工作。在已确权登记但未颁证的情况下，采取“抵押合同+村委证明、产权交易鉴证、公证抵押”等方式进行过渡。

二是加快完善农村产权交易中心服务职能。建议地方政府逐步整合房产局、林业局确权颁证职能，将农村产权交易中心交易对象拓展到农村房屋产权、林权及其他农村资产，充分盘活农村资源。健全农村承包土地的经营权流转体系、价值评估机制和抵押物委托处置机制，消除抵押物处置障碍。

三是进一步完善农村“两权”抵押贷款风险补偿机制。建立财政性农业补贴、保险与农村承包土地的经营权抵押贷款挂钩机制，出台具体操作办法，在贷款发生风险时，将借款人应得的农业保险理赔款、相关农业补贴优先用于偿还借款人到期贷款。

四是加快信贷创新。在促请地方政府进一步完善风险补偿机制的基础上，基层央行要通过政策宣传和窗口指导，引导银行业机构按照小额分散、逐步推广的原则，采取“经营权直接抵押模式”“经营权抵押+担保”的信贷模式，切实解决银行“惧贷心理”，引导商业银行结合“财银保”和扶贫贷款开展农村土地承包经营权抵押贷款工作，促进农民增收脱贫。